Democrat inseamna cineva care vrea sa inalte poporul pe umerii sai, nu cineva care vrea sa se inalte el pe umerii poporului. Nicolae Iorga

Comunicat de presă cu privire la proiectul Legii cu privire la organizatiile necomerciale

Pe data de 16.02.2018 CAPC a expediat în adresa Ministerului Justiției Avizul CAPC la proiectul Legii cu privire la organizatiile necomerciale.  

Astfel, în Avizul CAPC se constată că Nota informativă la proiectul Legii cu privire la organizațiile necomerciale, lansat pentru consultări publice repetate, de  către Ministerul Justiției menționează un șir de argumente generale privind necesitatea promovării, inclusiv:

·  executarea pct. 2 (Capitolul XVIII - Societatea civilă) din Programul de activitate al Guvernului Republicii Moldova pentru 2016-2018.

·  îmbunătățirea cadrului legal cu privire la organizațiile necomerciale pentru a corespunde cu standardele internaționale şi europene privind libertatea de asociere (instrucțiunilor comune ale OSCE / ODIHR şi ale Comisiei de la Veneția privind libertatea de asociere)

·    uniformizarea cadrului legal care reglementează activitatea sectorului necomercial;

·    eliminarea restricțiilor pentru anumite categorii de persoane de a constitui şi participa în calitate de fondatori, membri sau conducători în cadrul organizațiilor necomerciale;

·    reglementarea clară a structurii organelor de autoadministrare a organizațiilor necomerciale şi a competențelor acestora;

·    reformarea mecanismului de înregistrare a organizațiilor necomerciale şi simplificarea procedurii de înregistrare a acestora;

·    eliminarea restricțiilor teritoriale de activitate a organizațiilor necomerciale;

·    asigurarea unor garanții suplimentare menite să protejeze libertatea de asociere

 

În opinia CAPC, Secțiunea a doua a notei informative urma să enunțe problemele și să argumenteze necesitatea de reglementare și să evidențieze elementele noi. Totuși, din lectura acestei secțiuni a notei informative nu este clar: care anume probleme au fost atestate în procesul de funcționare a organizațiilor necomerciale; care standarde internaționale au fost punctul de reper al proiectului etc.

Intenția autorilor de a uniformiza cadrul legal care reglementează activitatea sectorului necomercial nu este pe deplin valorificată, inclusiv prin modificările operate la Codul civil, care sunt prezentate în pachet cu proiectul Legii organizațiilor necomerciale. În acest context, notăm că prevederile art. 181 al Codului civil (inclusiv amendamentele din pachetul de față) stabilesc mai multe forme asociere: asociație obștească, cult religios sau parte componentă a acestuia, partid sau altă organizație social-politică, sindicat patronat. În contrast cu aceste prevederi, proiectul Legii se referă doar la 3 forme posibile a organizațiilor necomerciale: asociația obștească, fundația și instituția privată. Nota informativă nu oferă nici o explicație de ce proiectul vizează doar aceste 3 forme a organizațiilor necomerciale și de ce s-a optat pentru uniformizarea prevederilor anume pentru aceste categorii de organizații și nu s-a extins și la alte forme ale organizațiilor necomerciale.

Obiectivul de a reglementa clar structura organelor de autoadministrare a organizațiilor necomerciale, la fel, nu a fost atins. Or, prevederile inserate în proiectul Legii (în special la articolul 17 din proiect), creează mai multe incertitudini. Chiar dacă toate cele 3 forme organizatorico-juridice: asociația obștească, fundația și instituția privată sunt forme ale organizațiilor necomerciale, totuși, logica și conceptul formării lor sunt diferite. Respectiv, încercarea de a le plasa pe toate sub umbrela aceleiași legi lasă spațiu de interpretări. În situația în care se va insista pe reglementarea acestor forme de organizații necomerciale în cadrul aceleiași legi, este oportun să se facă distincția inclusiv prin dezvoltarea particularităților fiecărei forme de organizare în articole sau chiar capitole separate pentru fiecare formă de organizare. 

În ceea ce privește partea proiectului prin care se asigură eliminarea restricțiilor pentru anumite categorii de persoane de a constitui şi participa în calitate de fondatori, membri sau conducători în cadrul organizațiilor necomerciale, apreciem intenția nobilă de a garanta dreptul exponenților publici de a fi membri unor organizații necomerciale, dar considerăm că prevederile proiectului au un potențial sporit de coruptibilitate, în lipsa unor norme certe și clar definite privind conflictele de interese, precum și restricțiile/limitările aplicabile funcționarilor publici. Legea integrității 82/2017 reglementează la articolul 24 obligativitatea respectării de către agenții publici a regimului juridic al restricțiilor și limitărilor  în legătură cu încetarea mandatului, a raporturilor de muncă sau de serviciu şi cu migrarea în sectorul privat. Restricția respectivă se aplică nu doar agenților publici în exercițiu, dar și foștilor agenți publici care sunt obligați să evite, timp de un an, angajarea în organizații comerciale şi necomerciale dacă, pe parcursul ultimului an de activitate în cadrul entității publice, înainte de încetarea mandatului, a raporturilor de muncă sau de serviciu, a avut atribuții directe de supraveghere şi/sau control al acestor organizații.

 Mai mult, riscul normelor de eliminare a restricției respective pentru funcționarii publici crește în condițiile în care noua lege va permite organizațiilor necomerciale susținerea partidelor politice, blocurilor electorale și candidaților, iar Legea 158/2008 cu privire la funcția publică  și statutul funcționarului public prevede expres că ”funcționarul public se va abține de la exprimarea sau manifestarea publică a preferinţelor politice şi favorizarea vreunui partid politic sau vreunei organizații social-politice”. În situația în care un funcționar public va fi concomitent și membru al unei organizații necomerciale care poate sprijini partide/candidați/blocuri electorale această interdicție se pare că va fi estompată, or, funcționarul își va manifesta sprijinul politic sub acoperirea calității de fondator/membru al unei organizații necomerciale.

În aspect conceptual, oferirea organizațiilor necomerciale (în special, asociațiilor obștești și fundațiilor) prin proiectul legii a opțiunii de a susține partidele politice, organizațiile social-politice, blocurile electorale și candidaților în alegeri provoacă mai multe incertitudini și poate, la fel să creeze un larg câmp pentru abuzuri. Odată cu acordarea acestei posibilități dispare delimitarea clară dintre asociații obștești/fundații și partide politice (la fel organizații necomerciale în sensul Codului civil) care ar putea extrem de volatil să se transforme dintr-o formă în alta. Mai precizăm că o bună parte din organizațiile societății civile beneficiază de asistență din cadrul fondurilor externe, iar Codul electoral prevede restricția finanțării campaniilor electorale din exterior. Chiar dacă ONC nu vor dezvolta campanii nemijlocit, totuși acțiunile de suport ale ONC în orice formă (inclusiv apeluri publice, spoturi audio, video etc.) ar putea fi catalogate ca parte a campaniilor electorale. În asemenea condiții opinăm că noua opțiune oferită de proiectul legii este, cel puțin discutabilă și riscă să distorsioneze și să anuleze orice delimitări dintre asociațiile obștești/fundații și partidele politice.

O altă novație a proiectului este dezvoltarea normelor potrivit cărora Organizația necomercială este în drept să desfășoare activitate economică, inclusiv de antreprenoriat social. Activitatea economică poate fi exercitată fie nemijlocit de către organizația necomercială, fie prin constituirea persoanelor juridice cu scop lucrativ. Activitatea organizației necomerciale care conform legii este supusă licențierii va fi practicată doar după obținerea licenței.”.  Prevederile respective sunt salutare, cu condiția ca să existe prevederi exprese că activitatea respectivă se desfășoară doar pentru realizarea scopurilor statutare și nu are ca scop obținerea profitului, altfel va dispărea orice delimitare din mediul de afaceri și mediul asociativ. În acest context, se impune integrarea unor norme mai riguroase și limitative privind activitatea economică a ONC.

Obligarea prin lege a organului suprem de conducere a ONC de a se convoca în ședință ordinară cel puțin o dată în an (art. 18 alin. (3) al proiectului) pare a fi prea restrictivă și invazivă în activitatea ONC, care se bucură de libertatea de asociere, pot să își organizeze în mod independent activitatea și care pot să prevadă în statut o altă periodicitate de convocare a ședințelor, în dependență de necesități și specificul activităților desfășurate.  

Noua denumire a conducătorului ONC – ”administrator” (art. 19 al proiectului) nu pare a fi justificată și nu este clar de ce autorii proiectului au optat anume pentru aceasta și de ce ar fi necesar ca legea să dispună exact cum va fi denumirea conducătorului, or, prin prevederile statutare ONC ar putea la latitudinea lor să aleagă altă denumire: președinte, director etc.

Normele privitoare la conflictele de interese apar doar cu referire la ONC cu statut de utilitate publică (art. 22 alin. (1) lit. e) din proiect) și nu se raportează la celelalte categorii de ONC, deși este evident că în mediul neguvernamental, necomercial, indiferent dacă are sau nu statut de utilitate publică, trebuie să se aplice reguli privind conflictele de interese. Mai mult, proiectul legii nu prevede care ar fi aceste reguli, cine le adoptă, cât de obligatoriu este caracterul lor, cine și în ce mod ar sancționa încălcarea regulilor.

Sunt salutare prevederile care instituie o serie de beneficii ale statutului de utilitate publică ale ONC (art. 23 al proiectului). Totuși caracterul general, lacunar al acestor prevederi, inclusiv prin raportarea lor la noua opțiune oferită exponenților sectorului public de a fi fondatori ai ONC ar putea genera mai multe abuzuri în practica de aplicare: aceștia ar fi fondatori ai unor ONC-uri și tot ei vor decide privitor la închirierea, în condiţii preferenţiale, a spaţiilor sau darea lor în folosinţă gratuită; finanţarea activităţilor propuse de organizaţiile necomerciale; plasarea de comenzi sociale; contractarea de achiziții publice etc. Prevederile respective necesită a fi complementate prin norme exprese referitor la procedurile de evitare a potențialelor conflicte de interese și norme riguroase de control. În caz contrar, aceasta va genera multiple situații de coruptibilitate.


În concluziile Avizului s-a arătat că la nivel declarativ, proiectul legii urmărește obiective ambițioase și încearcă să instituie noi rigori privind activitatea organizațiilor necomerciale. Deși se invocă caracterul novator al proiectului, acesta conține doar unele elemente de novație, care, însă provoacă mai multe disonanțe și interpretări neunivoce.

 

Totodată, în concluziile Avizului, CAPC a sintetizat vulnerabilitățile proiectului reținute, care vor periclita și nu vor duce la atingerea obiectivelor invocate în nota informativă:

·       proiectul nu acoperă toate categoriile de organizații necomerciale, spectrul cărora este mult mai larg în contextul Codului civil;

·       oferirea dreptului funcționarilor publici de a fonda ONC este contrară restricțiilor și limitărilor funcției publice prevăzute de Legea integrității și poate conduce la multiple abuzuri din partea acestora, inclusiv din perspectiva utilizării ONC ca paravan pentru desfășurarea unor activități reprobabile și abuzuri;

·       oferirea opțiunii de a susține partidele politice, organizațiile social-politice, blocurile electorale și candidaților, de asemenea provoacă îngrijorări și, în principiu, sunt de natură să șteargă orice ”linie de demarcare” dintre partidele politice și asociațiile obștești/fundații/instituții private, care prin conceptul și esența lor urmăresc scopuri diferite;

·       proiectul nu conține reguli privind conflictele de interese, deși acestea sunt iminente în condițiile în care se oferă mai multe beneficii din partea statului pentru ONC de utilitate publică, iar funcționarii ar putea fonda ONC;

·       nu au fost prevăzute reguli stricte privitor la activitatea economică a ONC și există pericolul suprapunerii și lipsei oricărei diferențe dintre activitatea unui agent economic și a unei ONC;

·       mai multe prevederi necesită a fi revăzute din punct de vedere stilistic și gramatical, deoarece expunerea acestora nu este suficient de clară și previzibilă, fiind astfel afectată calitatea legii.

 

În avizul său CAPC a recunoscut că promovarea și adoptarea unei noi legi în domeniul ONC este o opțiune discreționară a Guvernului și Parlamentului, dar la etapa actuală, libertatea de asociere nu este afectată și nici nu este periclitată de cadrul normativ în vigoare, dimpotrivă, se pare că noua lege ar putea crea teren pentru multiple disensiuni și incertitudini în domeniu organizării și funcționării organizațiilor necomerciale.