Renuntarea la libertate inseamna renuntarea la conditia de a fi om, tradarea atat a drepturilor umanitatii, cat si chiar a obligatunilor acesteia. Jean Jacques Rousseau

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

13 Decembrie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii pentru completarea și modificarea Legii cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public nr.158-XVI din 04.07.2008 (art.25)

(înregistrat în Parlament cu numărul 415 din 04 Noiembrie 2016)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii pentru completarea și modificarea Legii cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public nr.158-XVI din 04.07.2008 (art.25) prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
Conform art.35 alin.(3) din Legea nr.780/2001, actul legislativ de modificare sau completare are, de regulă, o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. În contextul în care actul legislativ amendat (legea nr.158/2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public) este lege organică, prezentul act normativ de modificare și completare, la fel, este o lege organică.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Potrivit autorilor, scopul proiectului de lege este acordarea posibilității funcționarilor publici de a desfășura alte activități remunerate, fiind astfel excluse unele restricții și incompatibilități stabilite pentru funcțiile publice.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Ca remarcă generală notăm că, nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.20 din Legea privind actele legislative nr.780/2001. Plus la aceasta, în nota informativă, ce însoţeşte proiectul de lege, autorii nu au adus argumente convingătoare privind necesitatea excluderii unor incompatibilități în funcțiile publice. Nota informativă nu descrie eventualele consecințe, efecte și impactul unor asemenea prevederi legale.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, autorităţilor publice locale, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

Plus la aceasta, notăm că la dosarul proiectului de lege nu există avizul Guvernului, însă potrivit art.74 alin.(3) din Constituţie şi art.58 din Regulamentul Parlamentului nr.797/1996, proiectele de acte legislative şi propunerile legislative înaintate de deputaţi se remit Guvernului spre avizare.

De remarcat că, dosarul de însoţire trebuia să conţină și Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Din lipsa informaţiilor în nota informativă, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale.

La fel, în momentul depunerii proiectului de act legislativ spre dezbateri, remarcăm lipsa expertizelor juridice, anticorupţie, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen, în vederea respectării prevederilor art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, art.20 şi art.22 din Legea nr.780/2001. Aceste expertize au rolul de a determina raționalitatea adoptării acestui proiect de de lege, avantajele și dezavantajele acestuia, consecinţele economico-financiare, alte consecințe ce pot surveni în rezultatul adoptării acestui proiect de lege, etc.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, cum ar fi avizul Guvernului; avizele ministerelor și altor autorități de specialitate; avizele autorităților publice locale; avizul Centrului Național Anticorupție; expertizele juridice, anticorupţie, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen; declarația de compatibilitate a proiectului cu legislația UE; tabelul de concordanță a consultărilor cu societatea civilă, etc., sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la muncă și la protecția muncii (art. 43 din Constituția RM)
Drepturi si libertăți social-politice:
Dreptul la administrare (art. 39 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată insuficient. Nu am identificat sinteza recomandărilor din partea societății civile în rezultatul consultărilor publice organizate de autori. Or, potrivit art.12 alin.(6) din Legea nr.239/2008, proiectul de decizie se transmite spre examinare autorităţii competente împreună cu sinteza recomandărilor.

În ce privește examinarea proiectului de act legislativ, supus expertizei, în Parlament, acesta este plasată pe site-ul Parlamentului, fiind înregistrat pe data de 4.11.2016. În contextul în care proiectul de lege, pînă în prezent, nu a fost examinat de Plenul Parlamentului, considerăm că în cadrul Forului Legislativ este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.

Totodată, reiterăm că lipsa unui șir de documente importante la proiectul de lege, cum ar fi rezultatele consultațiilor publice, Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate, ceea ce face ca accesul la informație să fie limitat și, prin urmare, aduce atingere dreptului persoanelor la informare corectă.


7. Respectarea principiului participării este asigurată insuficient. Potrivit art.49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

În acest sens, notăm că nu am regăsit pe pagina web sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice și nu cunoaștem dacă Comisia de profil a organizat sau nu astfel de consultări.

Ca remarcă, notăm că la etapa elaborării proiectului de lege, din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, putem conchide că, societatea civilă, la etapele respective, nu a participat la elaborarea şi examinarea acestuia.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Proiectul de lege nu conţine prevederi exprese, ce se referă la posibilitatea persoanelor de a solicita de la autorităţile publice oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum și la posibilitatea persoanelor de a aplica o sancţiune autorităţilor publice pentru performanţe slabe.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ nu este conform Constituției. Referitor la inoportunitatea proiectului de lege și necorespunderea lui cadrului legal în vigoare, inclusiv Constituției, ne expunem în pct.16 al raportului de expertiză.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ nu este conform legislației corelative. Referitor la inoportunitatea proiectului de lege și necorespunderea lui cadrului legal în vigoare, în mod special legii nr.16/2008 privind conflictul de interese, ne expunem opiunia în pct.16 al raportului de expertiză.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ nu este conform standardelor internaționale. Referitor la inoportunitatea proiectului de lege și necorespunderea lui standardelor internaționale referitor la funcțiile publice, ne expunem viziunea în pct.16 al raportului de expertiză.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Proiectul/actul normativ nu este conform jurisprudenței Curții Constutiționale. Jurisprudența Curții Constituționale cuprinde mai multe hotărîri, care se referă la oportunitatea și legalitatea stabilirii prin lege a unor incompatibilități în funcțiile publice, necesitatea unor astfel de restricții în activitatea persoanelor angajate sau alese în funcțiile publice, precum și importanța evitării conflictelor de competențe în funcțiile publice.

Potrivit Hotărîrii Curţii Constituţionale nr.25 din 09.11.2010 dreptul de a fi ales şi dreptul de a accede la o funcţie publică nu sînt drepturi absolute, nu cad sub incidenţa art.54 alin.(3) din Constituţie, prin urmare, pot fi restrînse. Curtea menţionează că restrîngerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi poate avea loc în condiţiile stipulate de art.54 alin.(2) din Constituţie, potrivit cărora restrîngerea trebuie să fie prevăzută de lege, să corespundă normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional, să constituie o măsură necesară într-o societate democratică, să fie proporţională scopului urmărit.

În conformitate cu Hotărârea nr.13 din 13.05.2016 "64...Curtea reţine că politica privind conflictul de interese trebuie să asigure un echilibru, prin identificarea riscurilor legate de corectitudinea instituțiilor publice şi a funcţionarilor publici, interzicerea formelor inacceptabile de conflict de interese, tratarea corespunzătoare a situaţiilor de acest gen...73. Din considerente de ordine publică, de securitate economică şi fiscală, statul, în lumina suveranităţii şi a independenţei de care dispune, poate restricţiona accesul la angajare și exercitarea unei funcții în organele vamale....74. Responsabilitatea de a decide asupra cazurilor şi gradului în care pot fi restrânse drepturile garantate de Constituţie şi de a asigura proporţionalitatea restrângerii cu situaţia care a determinat-o revine legiuitorului, în limitele permise de normele constituţionale...84. Astfel, prin reglementarea conflictului de interese, legiuitorul a urmărit să ocrotească relaţiile sociale referitoare la buna desfăşurare a activităţii funcţionarului public, activitate care presupune o comportare corectă a celui care exercită o activitate în cadrul unei autorităţi publice. Aceasta presupune corectitudinea funcţionarului public în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, abţinerea de la luarea unor decizii de natură să-i confere, direct sau indirect, ori prin terţe persoane, un anumit avantaj material, fiind exclusă favorizarea rudelor sau persoanelor cu care acesta a avut raporturi comerciale...86. Având în vedere considerentele de mai sus, Curtea observă că stabilirea restricţiilor în exercitarea funcției în cadrul organelor vamale este prevăzută pentru salvgardarea „altui drept", în particular - necesitatea evitării conflictelor de interese, respectarea principiului imparțialității, asigurarea eficienței operațiunilor vamale, protecția pieței interne și stimularea dezvoltării economiei naționale..."

În Hotărâre nr.19 din 16.07.2013 Curtea menționează "...60. Incompatibilităţile sunt mijloace juridice prin care aleşii locali sunt protejaţi în exercitarea mandatului lor. Ele au în vedere limitarea şi interzicerea cumulului de funcţii, care ar afecta însăşi independenţa mandatului. Scopul incompatibilităţilor îl reprezintă asigurarea obiectivităţii în exercitarea unei funcţii publice, precum şi evitarea abuzurilor în exercitarea mandatului...63. Stabilirea de către legiuitor a respectivelor incompatibilităţi, ce ţin de exercitarea mandatului, constituie o garanţie a îndeplinirii de către aleșii local a prerogativelor ce le revin potrivit prevederilor legale..."

La fel, conform Hotărîrii nr.21 din 24.06.2015 "...33. Curtea menționează că funcţionarea normală a întregului sistem politic şi juridic impune protejarea eficientă a mandatului parlamentar și instituirea unor măsuri de protecţie, cum ar fi incompatibilităţile, imunităţile...34. Semnificaţia noţiunii de incompatibilitate constă în interdicţia prevăzută de lege de a cumula două funcţii, în vederea asigurării independenţei de acţiune a persoanei ce ocupă o funcţie publică, a evitării concentrării de către una şi aceeaşi persoană a unor prerogative excesive, precum şi a ocrotirii integrităţii profesionale şi morale a acesteia...37. În acest sens, Curtea relevă că stabilirea expresă a incompatibilităţilor pentru funcția de deputat are ca fundament raţionamentul că deputatul trebuie să fie nu numai independent de orice influenţe, dar şi să se abţină de la exercitarea unor funcţii sau de la desfăşurarea unor activităţi, care, prin natura lor, ar fi în contradicţie cu mandatul său reprezentativ sau care l-ar împiedica în exercitarea acestuia...38. Incompatibilităţile, pe lângă faptul că protejează independenţa parlamentarului, prezintă un interes și din perspectiva conflictului de interese. Or, prin cumularea mandatului de parlamentar cu o altă funcție, deputatul intră în conflict cu prerogativele şi obligaţiile stabilite prin statutul său, fapt ce ar putea crea o dependenţă materială de funcţia cumulată şi ar putea determina posibile tentative de a soluționa prin influența mandatului unele probleme de interes particular..."


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Proiectul/actul normativ nu este conform jurisprudenței CtEDO. Este necesar de a porni de la ideea că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, instituirea unor incompatibilităţi pentru funcţii publice elective nu contravine prevederilor Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (a se vedea, spre exemplu, Hotărîrea din 15 iunie 2006, pronunţată în Cauza Lykourezos împotriva Greciei, paragraful 51).

După cum descriem și argumentăm în prezentul raport, prevederile proiectului vor favoriza apariția conflictelor de interese, eventual al actelor de corupție, abuzurilor și discriminărilor în activitatea funcționarilor publici, ceea ce poate aduce la litigii și condamnări în fața Curții Europene pentru Drepturile Omului pentru situațiile ce duc la lezarea drepturilor și libertăților persoanelor fizice și juridice.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ incalcă drepturile/libertățile. Intenția autorilor este de a spori drepturile funcționarilor publici, însă măsurile propuse în acest proiect de lege sînt disproporționale cu drepturile și interesele societății în general și a persoanelor fizice și juridice care beneficiază de serviciile publice.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul de lege nu reglementează aspectul gender. Nu au fost depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

art.I pct.2

Se completează cu alin.(2/2) cu următorul cuprins:

(2/2) Nu se află în situație de incompatibilitate, în sensul prevederilor alin.(2), funcționarii publici de execuție care activează în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sînt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, potrivit fișei postului, în afara orelor de program stabilite de legislația în vigoare.

Această normă acordă posiblitatea funcționarilor publici de a desfășura alte activități remunerate prin contract individual de muncă sau prin alt contract cu caracter civil, în cadrul societăţilor comerciale, cooperativelor, întreprinderilor de stat sau municipale, precum şi al organizaţiilor necomerciale, din sectorul public sau privat. Textul actual al art.25 alin.(2), în mod special lit.c), din Legea nr.158/2008 ar putea fi interpretat în diferite moduri, inclusiv în modul propus de autori în acest proiect de lege, prin completarea art.25 cu alin.(2/2). Tot aici trebuie să notăm multiplele situații din practică cînd funcționarii publici (atît la nivel central, dar mai ales la nivel local) nimeresc în situații de incompatibilitate drept urmare a primirii unei moșteniri (cota parte dintr-o societate comercială), fie a deținerii anterior ocupării funcției publice a unei gospodării țărănești (funcționarii publici din autoritățile publice locale), fie a deținerii anterior ocupării funcției publice a unei socetăți comerciale (este nevoit să o înstrăineze sau transmită „fictiv” unui membru al familiei), etc. În speță, considerăm necesar ca legiuitorul să reglementeze toate aceste aspecte și să identifice soluții legale optime pentru aceste situații care duc la incompatibilități în funcțiile publice. În acest sens, proiectul dat de lege nu reprezintă o soluție viabilă și nu vine cu o abordare complexă pentru toate posibelele situații. În consecință, reieșind din cuprinsul textului proiectului de lege, astfel de prevederi nu pot face parte, la moment, din cadrul legal autohton. În primul rînd, notăm că incompatibilitatea presupune interzicerea (prevăzută de lege) de a cumula două funcţii în vederea asigurării independenţei de acţiune a persoanei ce ocupă funcţia publică, precum şi ocrotirii integrității profesionale şi morale a acesteia. Incompatibilităţile sunt mijloace juridice prin care aceștia sînt protejaţi în exercitarea funcțiilor lor. Reieșind din prevederile art.19 din Legea nr.16 din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese, incompatibilităţile privind funcţiile publice sînt cele stabilite prin Constituţia Republicii Moldova, prin legile ce reglementează activitatea autorităţilor publice în care persoanele ce deţin funcţii de demnitate publică sau funcţii publice îşi desfăşoară activitatea, prin prezenta lege, prin legislaţia în domeniul serviciului public, prin legile privind statutul alesului local, privind administraţia publică locală, privind combaterea corupţiei şi protecţionismului, precum şi prin alte legi. Definiţia incompatibilităţii privind funcţionarii publici este cuprinsă în art.25 din Legea nr.158/2008 cu privire la funcţia publică şi statul funcţionarului public. În alin.(1) din această lege se stipulează că poziţia de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decît cea în care a fost numit, iar alin.(2) din acelaşi articol specifică activităţile remunerate incompatibile cu funcţia publică exercitată. Stabilirea prin lege a incompatibilităţilor privind funcţionarii publici, are următoarele obiective: a) asigurarea unei activităţi profesionale eficiente în vederea exercitării atribuţiilor autorităţilor publice; b) stabilirea de bariere pentru neadmiterea unor eventuale abuzuri din partea funcţionarilor publici; c) crearea condiţiilor pentru asigurarea independenţei funcţionarilor publici; d) asigurarea garanţiei privind respectarea legislaţiei naţionale în vigoare de către funcţionarii publici. Calitatea de funcționar public necesită o concentrare sporită a eforturilor, fapt ce face această funcţie să fie incompatibilă cu orice altă funcţie de stat sau privată. Pe durata exercitării funcției publice un funcționar public se află continuu în serviciul societății, respectiv, este dator să fie demn de încrederea cetățenilor. Funcționarul public are obligaţia să activeze dezinteresat şi să urmărească binele comun. Stabilirea de către legiuitor a respectivelor incompatibilităţi constituie o garanţie a îndeplinirii de către acești funcționari publici a prerogativelor ce le revin potrivit prevederilor legale. De notat că, incompatibilitățile sînt stabilite pentru mai multe categorii de funcții publice: deputat, persoană cu funcție de demnitate publică, ales local, funcționar public, etc. Reieșind din prevederile Legii nr.39 din 07.04.1994 despre statutul deputatului în Parlament (art.3), Legii nr.199 din 16.07.2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică (art.12), Legii nr.768 din 02.02.2000 privind statutul alesului local (art.7), legii nr.436 din 28.12.2006 privind administraţia publică locală (art.84), titularii acestor funcții publice nu au dreptul să desfășoare și să deţină alte funcţii retribuite (remunerate) sau să cumuleze o altă funcţie, prin contract sau acord. În speță, nici funcționarul public nu ar trebui să desfășoare astfel de funcții, iar la stabilirea incompatibilităților pentru funcționarii publici este necesar de a ține cont de întreg cadrul legal existent, ori, restricțiile și incompatibilitățile trebuie să fie aceleași pentru toți subiecții angajați în funcțiile publice și de interes public. În rîndul doi, propunerea autorilor contravine principiilor și standardelor internaționale referitor la funcțiile publice. În conformitate cu art.15 pct.1 din Codul model de conduită pentru funcţionarii publici, anexă la Recomandarea nr.R(2000) 10 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei din 11 mai 2000, funcţionarul public nu are dreptul să se ocupe de nici o activitate sau tranzacţie şi nici să ocupe vreun post sau funcţie, remunerată sau nu, incompatibilă cu buna exercitare a funcţiilor sale publice sau care aduce prejudiciu acestora. Prin urmare, calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie şi activitate desfăşurată, remunerată sau nu, care contravine bunei exercitări a funcţiilor sale publice sau care aduc prejudiciu acestora. În rîndul trei, acordarea posibilității funcționarilor publici de a desfășura activități remunerate, inclusiv în societăți comerciale, va duce inevitabil la apariția conflictelor de interese. Stabilirea unor situaţii de incompatibilitate este una dintre soluţiile legale pentru evitarea intrării unei persoane care deţine o funcţie publică în conflict de interese. Prin aceste măsuri și restricții, stabilite în lege, se previne din start posibilitatea ca aceeaşi persoană să îndeplinească roluri care ar putea-o aduce în situaţii de conflict de interese. Conflictul de interese, astfel cum este definit în articolul 2 al Legii nr.16-XVI din 15 februarie 2008 cu privire la conflictul de interese, reprezintă conflictul dintre exercitarea atribuţiilor funcţiei deţinute şi interesele personale ale persoanelor prevăzute la art. 3 din lege (subiecții declarării intereselor personale), în calitatea lor de persoane private, care ar putea influenţa necorespunzător îndeplinirea obiectivă şi imparţială a obligaţiilor şi responsabilităţilor ce le revin potrivit legii. Conform articolului 13 din Anexa la Recomandarea R(2000)10 a Comitetului Miniștrilor către statele membre privind codurile de conduită pentru funcționarii publici (adoptată la 11 mai 2000) conflictul de interese se naşte în situaţia în care un funcţionar public are un interes personal de natura să influenţeze sau să pară a influenţa exercitarea imparţială şi obiectivă a funcţiilor sale oficiale. Un conflict de interese implică un conflict între datoria faţă de public şi interesele personale ale unui funcţionar public, în care funcţionarul public are interese, în calitatea sa de persoană privată, care ar putea influenţa necorespunzător îndeplinirea obligaţiilor şi responsabilităţilor oficiale. Interesul personal al funcţionarului public cuprinde orice avantaj pentru el însuşi sau ea însăşi sau în favoarea familiei sale, a părinţilor, prietenilor sau persoanelor apropriate, sau a persoanelor sau organizaţiilor cu care el sau ea au avut relaţii de afaceri sau politice. El cuprinde de asemenea orice obligaţie financiară sau civilă la care este constrîns funcţionarul public. În rîndul patru, deşi conflictul de interese nu înseamnă în mod direct corupţie, totuşi apariţia unor conflicte între interesele personale şi obligaţiile publice ale funcţionarilor publici, dacă nu este tratată corespunzător, poate duce la corupţie. În multe cazuri, la originea corupţiei sînt anume conflictele de interese. Este esențial de a asigura și cultiva un climat sănătos de integritate instituțională și individuală a funcționarului, care pot fi obținute prin respectarea de către funcționarii publici a regimului juridic al incompatibilităților și al conflictelor de interese. În rîndul cinci, sînt irelevante și inoportune propunerile autorului proiectului de lege în contextul în care, spre regret, situaţia în justiţie nu s-a îmbunătăţit semnificativ, iar Centrul Național de Integritate (actualmente Autoritatea Naţională de Integritate) nu a obținut rezultate semnificative în constatarea cazurilor de conflicte de interese și sancționarea celor vinovați

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale;

Recomandăm excluderea acestor norme din proiect.

2

art.I pct.4

4. se completează cu alineatul (2/4) cu următorul cuprins:

(2) funcționarul public care este desemnat prin act administrativ pentru a face parte din echipa de proiect investițional sau de asistență tehnică, finanțate din împrumuturi externe contractante sau garantate de stat rambursabile sau nerambursabile, din contul granturilor acordate Guvernului, precum și din contul granturilor acordate instituțiilor finanțate de la buget, cu excepția funcționarilor publici care exercită atribuții ca auditor sau atribuții de control asupra activității derulate în cardul acesteia și a funcționarilor publici pentru care activitatea desfășurată în cadrul echipei de proiect generază o situație de conflict de interese cu funcția publică pe care o ocupă.

Trebuie să remarcăm că prevederi similare celor propuse de autorii proiectului sîn cuprinse și practic reproduse din actul normativ de bază care reglementează conflictul de interese şi regimul de incompatibilităţi în Romania: art.94 alin.(2/2) din capitolul III secțiunea a 5-a dine Legea nr.161 din 19 aprilie 2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei. În speță, reiterăm poziția noastră cu argumentele expuse la punctul anterior că astfel de prevederi nu pot face parte, la moment, din cadrul legal autohton.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale;

Recomandăm excluderea acestor prevederi din proiect ca fiind inoportune.

3

art.I pct.5

5. la alineatul (6) după sintagma (2/1) se introduce sintagma (2/2), (2/4)

Alineatul (6) al art.25 din Legea nr.158/2008 se referă la procedura (modalitatea) de încetare a situației de incompatibilitate, precum și la consecințele ce pot surveni pentru funcționarul public dacă nu a eliminat situaţia de incompatibilitate în termenul prevăzut (unei luni din momentul apariţiei acesteia). Prin completarea propusă de autori reiese că toate prevederile inserate în proiect privind exceptarea unor activități din situațiile de incompatibilitate sînt de facto situații de incompatibilitate, ceea ce e nonsens.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Recomandăm excluderea, fie revizuirea prevederilor date, deoarece sînt lipsite de sens și se contrazic cu alte prevederi din proiect.




Concluzii

Potrivit autorilor, scopul proiectului de lege este acordarea posibilității funcționarilor publici de a desfășura alte activități remunerate, fiind astfel excluse unele restricții și incompatibilități stabilite pentru funcțiile publice.

Din analiza proiectului dat de lege, constatăm că acesta nu reprezintă o soluție viabilă și nu vine cu o abordare complexă pentru toate posibelele situații care duc la incompatibilități în funcțiile publice. Or, notăm multiplele situații din practică cînd funcționarii publici (atît la nivel central, dar mai ales la nivel local) nimeresc în situații de incompatibilitate drept urmare a primirii unei moșteniri (cota parte dintr-o societate comercială), fie a deținerii anterior ocupării funcției publice a unei gospodării țărănești (funcționarii publici din autoritățile publice locale), fie a deținerii anterior ocupării funcției publice a unei socetăți comerciale (este nevoit să o înstrăineze sau transmită „fictiv” unui membru al familiei), etc. În speță, considerăm necesar ca legiuitorul să reglementeze toate aceste aspecte și să identifice soluții legale optime pentru aceste situații.

Reieșind din cuprinsul textului proiectului de lege, considerăm că astfel de prevederi nu pot face parte, la moment, din cadrul legal autohton.

Incompatibilitatea presupune interzicerea (prevăzută de lege) de a cumula două funcţii în vederea asigurării independenţei de acţiune a persoanei ce ocupă funcţia publică, precum şi ocrotirii integrității profesionale şi morale a acesteia. Calitatea de funcționar public necesită o concentrare sporită a eforturilor, fapt ce face această funcţie să fie incompatibilă cu orice altă funcţie de stat sau privată. Pe durata exercitării funcției publice un funcționar public se află continuu în serviciul societății, respectiv, este dator să fie demn de încrederea cetățenilor. Funcționarul public are obligaţia să activeze dezinteresat şi să urmărească binele comun.

Legea cu privire la funcţia publică şi statul funcţionarului public specifică activităţile remunerate incompatibile cu funcţia publică exercitată. Stabilirea de către legiuitor a respectivelor incompatibilităţi constituie o garanţie a îndeplinirii de către acești funcționari publici a prerogativelor ce le revin potrivit prevederilor legale.

Incompatibilitățile sînt stabilite pentru mai multe categorii de funcții publice: deputat, persoană cu funcție de demnitate publică, ales local, funcționar public, etc. Potrivit legii, titularii acestor funcții publice nu au dreptul să desfășoare și să deţină alte funcţii retribuite (remunerate) sau să cumuleze o altă funcţie, prin contract sau acord. În speță, nici funcționarul public nu ar trebui să desfășoare astfel de funcții, iar la stabilirea incompatibilităților pentru funcționarii publici este necesar de a ține cont de întreg cadrul legal existent, ori, restricțiile și incompatibilitățile trebuie să fie aceleași pentru toți subiecții angajați în funcțiile publice și de interes public.

Totodată, trebuie să notăm că acordarea posibilității funcționarilor publici de a desfășura activități remunerate, inclusiv în societăți comerciale, va duce inevitabil la apariția conflictelor de interese. Stabilirea unor situaţii de incompatibilitate este una dintre soluţiile legale pentru evitarea intrării unei persoane care deţine o funcţie publică în conflict de interese. Prin aceste măsuri și restricții, stabilite în lege, se previne din start posibilitatea ca aceeaşi persoană să îndeplinească roluri care ar putea-o aduce în situaţii de conflict de interese. Conflictul de interese se naşte în situaţia în care un funcţionar public are un interes personal de natură să influenţeze exercitarea imparţială şi obiectivă a funcţiilor sale oficiale. Un conflict de interese implică un conflict între datoria faţă de public şi interesele personale ale unui funcţionar public, în care funcţionarul public are interese, în calitatea sa de persoană privată, care ar putea influenţa necorespunzător îndeplinirea obligaţiilor şi responsabilităţilor oficiale. Interesul personal al funcţionarului public cuprinde orice avantaj pentru el însuşi sau în favoarea familiei sale, a părinţilor, prietenilor sau persoanelor apropriate, sau a persoanelor sau organizaţiilor cu care el sau ea au avut relaţii de afaceri sau politice. El cuprinde de asemenea orice obligaţie financiară sau civilă la care este constrîns funcţionarul public.

Plus la aceasta, deşi conflictul de interese nu înseamnă în mod direct corupţie, totuşi apariţia unor conflicte între interesele personale şi obligaţiile publice ale funcţionarilor publici, dacă nu este tratată corespunzător, poate duce la corupţie. În multe cazuri, la originea corupţiei sînt anume conflictele de interese. Este esențial de a asigura și cultiva un climat sănătos de integritate instituțională și individuală a funcționarului, care pot fi obținute prin respectarea de către funcționarii publici a regimului juridic al incompatibilităților și al conflictelor de interese.

Nu în ultimul rînd sînt irelevante și inoportune propunerile autorilor proiectului de lege în contextul în care, spre regret, situaţia în justiţie nu s-a îmbunătăţit semnificativ, iar Centrul Național de Integritate (actualmente Autoritatea Naţională de Integritate) nu a obținut rezultate semnificative în constatarea cazurilor de conflicte de interese și sancționarea celor vinovați.

La fel, remarcăm că normele propuse de autorii proiectului contravin principiilor și standardelor internaționale referitor la funcțiile publice. În conformitate cu Codul model de conduită pentru funcţionarii publici, anexă la Recomandarea nr.R(2000) 10 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei din 11 mai 2000, funcţionarul public nu are dreptul să se ocupe de nici o activitate sau tranzacţie şi nici să ocupe vreun post sau funcţie, remunerată sau nu, incompatibilă cu buna exercitare a funcţiilor sale publice sau care aduce prejudiciu acestora. Prin urmare, calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie şi activitate desfăşurată, remunerată sau nu, care contravine bunei exercitări a funcţiilor sale publice sau care aduc prejudiciu acestora.

Proiectul nu este conform nici jurisprudenței Curții Constutiționale, or Curtea a adoptat mai multe hotărîri, care se referă la oportunitatea și legalitatea stabilirii prin lege a unor incompatibilități în funcțiile publice, necesitatea unor astfel de restricții în activitatea persoanelor angajate sau alese în funcțiile publice, precum și importanța evitării conflictelor de competențe în funcțiile publice.

În ce privește corespunderea proiectului jurisprudenței CEDO este necesar de a porni de la ideea că, prevederile proiectului vor favoriza apariția conflictelor de interese, eventual al actelor de corupție, abuzurilor și discriminărilor în activitatea funcționarilor publici, ceea ce poate aduce la litigii și condamnări în fața Curții Europene pentru Drepturile Omului pentru situațiile ce duc la lezarea drepturilor și libertăților persoanelor fizice și juridice.

Din analiza efectuată în acest raport de expertiză rezumăm că, opţiunile incluse în acest proiect de lege vor avea un impact negativ, deoarece vor încălca drepturile şi libertăţile persoanelor. Intenția autorilor este de a spori drepturile funcționarilor publici, însă măsurile propuse în acest proiect de lege sînt disproporționale cu drepturile și interesele societății în general și a persoanelor fizice și juridice care beneficiază de serviciile publice.

Ca remarcă generală trebuie de subliniat faptul că, proiectul de lege urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, în mod special Ministerului Justiției și Centrului Național Anticorupție, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

Reieșind din cele constatate în raportul de expertiză, considerăm inoportun adoptarea acestui proiect de lege de către Parlament. Însă, subliniem necesitatea ca Legiuitorul să vină cu o abordare complexă și să identifice soluții legale optime pentru toate posibelele situații, cu reglementarea expresă care din ele sînt și care nu sînt compatibile cu funcțiile publice.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei