Raport de expertiză nr.028

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
20 Iulie 2006

Aviz
la proiectul Legii pentru completarea art.13/1 al Legii nr.1134-XII din 04.08.1992 cu privire la statutul misiunilor diplomatice ale statelor străine în Republica Moldova
(nr. de înregistrare în Parlament nr. 2844 din 11.07.2006)

Prin prezenta, în temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă, după cum urmează, raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru completarea art.13/1 al Legii nr.1134-XII din 04.08.1992 cu privire la statutul misiunilor diplomatice ale statelor străine în Republica Moldova.

Evaluarea generală:

  1. Proiectul Legii este înaintat în corespundere cu cerinţele iniţierii actelor legislative, fiind respectate prevederile articolului 73 din Constituţia Republicii Moldova.
  2. Textul Legii nr.1134-XII din 04.08.92 cu privire la statutul misiunilor diplomatice ale statelor străine în Republica Moldova nu stabileşte explicit cărei categorii de legi aparţine - organică sau ordinară. Totuşi, ţinînd cont de caracterul normelor Legii nr.1134-XII din 04.08.92, aceasta se încadrează în prevederile art. 72 alin. (3) lit. i) şi r) ale Constituţiei Republicii Moldova şi poate fi atribuită la categoria legilor organice. În legătură cu aceasta, categoria legii de modificare poate fi considerată determinată corect.
  3. În general, textul proiectului nu conţine careva norme, care ar genera corupţie.
    Totuşi, unele prevederi ale proiectului, eventual, pot condiţiona comiterea unor acte de corupţie. Acest fapt poate fi determinat de lipsa unor reglementări mai detaliate privind aplicabilitatea art.13/1 din Legea nr.1134-XII din 04.08.92 cu privire la statutul misiunilor diplomatice ale statelor străine în Republica Moldova. În acelaşi timp, trebuie remarcat faptul că, deşi legislaţia Republicii Moldova conţine unele acte normative în domeniul respectiv, totuşi, ţinînd cont de conţinutul lor, acestea, în opinia noastră, sînt deja consumate (de exemplu: hotărîrea Guvernului nr.344-t din 25.05.92 cu privire la facilitarea activităţii Corpului Diplomatic acreditat în Republica Moldova sau hotărîrea Guvernului nr.254 din 21.04.95 cu privire la modul de înstrăinare a fondurilor fixe către misiunile diplomatice acreditate în Republica Moldova).
  4. Totodată, este dificilă realizarea unei expertize adecvate a proiectului, sub aspectul coruptibilităţii în lipsa unei expuneri de motive.
    Am putea deduce că necesitatea unei asemenea reglementări a apărut în legătură cu eventualele concluzii formulate de Comisia pentru examinarea problemelor ce ţin de schimbul de proprietate, achiziţia de terenuri şi imobile pentru misiunile diplomatice străine în Republica Moldova şi ale Republicii Moldova în străinătate (comisie formată în temeiul Dispoziţiei Guvernului nr.92-d din 07.09.2005).
    Totuşi, atenţionăm că, absenţa unei expuneri de motive explicite care să însoţească proiectul de lege examinat, nu corespunde exigenţelor enunţate în art. 23 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, în partea ce ţine de conţinutul dosarului de însoţire a proiectului de act legislativ.
  5. Constatările şi sugestiile de mai jos punctează unele nereguli sau neclarităţi care, în opinia noastră, pot genera interpretări inadecvate şi, în consecinţă, premise a coruptibilităţii proiectului actului legislativ.

Constatări de fond

Articolul 13/1 din Legea nr.1134-XII din 4 august 1992 prevede că "misiunile diplomatice pot procura în proprietate terenuri în vederea construcţiei ambasadelor şi locuinţelor pentru personal în conformitate cu acordurile bilaterale".

Prin completarea acestui articol, în redacţia propusă de proiectul examinat, misiunile diplomatice vor putea nu doar "procura în proprietate terenuri", dar şi "efectua schimb de terenuri şi/sau imobile destinate misiunilor diplomatice".

Această completare este susceptibilă de următoarea obiecţie de fond:
Misiunile diplomatice ale statelor străine, funcţionînd în Republica Moldova, reprezintă aceste state, iar persoanele aflate în misiune, precum şi bunurile, inclusiv teritoriul sau alt imobil al misiunii sau al personalului misiunii, beneficiază de privilegiile garantate prin Convenţia din 18.04.61 de la Viena cu privire la Relaţiile Diplomatice şi Convenţia din 24.04.63 de la Viena cu privire la Relaţiile Consulare, la care Republica Moldova este parte. De menţionat că aceste principii sînt reiterate şi în Legea nr.1134-XII din 04.08.92.

Astfel, art. 21 din Convenţia din 18.04.61 de la Viena cu privire la Relaţiile Diplomatice şi art. 30 din Convenţia din 24.04.63 de la Viena cu privire la Relaţiile Consulare prevăd obligaţia asumată de statul acreditar să înlesnească achiziţionarea pe teritoriul său, în cadrul legislaţiei sale, de către statul acreditant a localurilor necesare misiunii sale, fie să ajute statul acreditant să-şi procure localuri în alt mod. Statul acreditar trebuie, de asemenea, dacă este nevoie, să ajute misiunile în obţinerea de locuinţe convenabile pentru membrii lor.

Legislaţia Republicii Moldova conţine un număr suficient de prevederi, pentru asigurarea realizării dreptului de proprietate şi înlesnirea realizării acestuia "în cadrul legislaţiei", în modul prevăzut de convenţiile menţionate, în scopul asigurării cu localuri. Astfel, art. 9 şi art. 46 din Constituţie fundamentează dreptul la proprietate. Aceste articole nu admit careva restrîngeri referitor la dobîndirea sau realizarea dreptului de proprietate. Acest drept este garantat şi prin Protocolul adiţional la Convenţia Europeană din 04.11.50 pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care, conform art. 4 din Constituţie, are aplicabilitate directă în legislaţia ţării noastre.

Atenţionăm şi asupra faptului că articolul 315 "Conţinutul dreptului de proprietate" din Codul civil al Republicii Moldova, reiterează principiile de bază ale dreptului de proprietate. Şi anume, proprietarul are drept de posesiune, de folosinţă şi de dispoziţie asupra bunului. Iar dispoziţia asupra bunului presupune şi dreptul de a efectua schimb de acesta. Altfel zis, odată ce imobilul este în proprietatea misiunii şi/sau a membrilor săi, legislaţia le garantează, a priori şi dreptul de a dispune de imobilul aflat în proprietate - adică de a-l schimba. În asemenea situaţie, imunităţile şi privilegiile aplicate faţă de imobilul schimbat vor fi aplicate şi noului imobil.

În acest context, este neclară intenţia Guvernului de a modifica articolul 13/1 din Legea nr.1134-XII din 4 august 1992, pentru a reglementa dreptul misiunii diplomatice pe lîngă cel de a procura în proprietate şi dreptul ulterior de a "efectua schimb de terenuri şi/sau imobile destinate misiunilor diplomatice".

Din considerentele enunţate, avînd în vedere, în particular, prevederile menţionate ale Codului civil, proiectul de lege examinat are, în opinia noastră, un caracter inutil.
Mai mult decît atît, remarcăm şi incorectitudinea sintagmei "pot procura" din textul în vigoare a art.13/1 al Legii nr.1134-XII din 4 august 1992, deoarece modalităţile de dobîndire a dreptului de proprietate asupra unui imobil sunt mult mai variate decît simpla procurare, care, de fapt, presupune doar vînzarea-cumpărarea (a se vedea art. 320 din Codul civil).

Constatări şi obiecţii de conţinut

  1. O altă obiecţie priveşte textul "terenuri şi/sau imobile" din proiectul Legii pentru completarea art.13/1 al Legii nr.1134-XII din 04.08.1992.
    Articolul 288 din Codul civil stipulează la alin. (2) că "la categoria de bunuri imobile se raportă terenurile, porţiunile de subsol, obiectele acvatice separate, plantaţiile prinse de rădăcini, clădirile, construcţiile şi orice alte lucrări legate solid de pămînt, precum şi tot ceea ce, în mod natural sau artificial, este încorporat durabil în acestea, adică bunurile a căror deplasare nu este posibilă fără a se cauza prejudicii considerabile destinaţiei lor."
    În legătură cu aceste prevederi, nu este clar de ce autorii proiectului au dispersat termenul de "teren" de cel al "imobilului", căruia primul îi şi aparţine de iure.
  2. Articolul 13/1 al Legii nr.1134-XII din 4 august 1992 prevede că procurarea terenurilor de către misiuni se poate realiza doar în conformitate cu acordurile bilaterale. Totuşi, principiile şi normele unanim recunoscute ale dreptului internaţional stabilesc guvernarea principiului reciprocităţii, recunoscut în calitate de normă ultraimperativă (fapt dedus şi din interpretarea art. 53 din Convenţia din 23.05.69 de la Viena cu privire la Dreptul Tratatelor; de asemenea, a se vedea şi Hotărîrea Curţii Constituţionale nr. 55 din 14.10.99 privind interpretarea unor prevederi ale art. 4 din Constituţia Republicii Moldova etc.).
    În concluzie, referirea în articolul 13/1 al Legii nr.1134-XII din 4 august 1992 la acordurile bilaterale impune necesitatea invocării principiului reciprocităţii.
  3. Considerăm necesară excluderea din proiect a textului "cu completările ulterioare,". Propunerea în cauză este întemeiată pe regula de aplicabilitate în timp a unui act normativ. Astfel, o lege de modificare (lege prin care se exclud şi/sau se completează unele prevederi sau actul în întregime) este pusă în aplicare în momentul intrării în vigoare a acesteia (de regulă în momentul publicării în Monitorul Oficial). Concomitent, în momentul intrării în vigoare, această lege produce efectul modificării şi, în acelaşi timp, ea se consideră a fi consumată, conform art. 47 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, iar legea supusă modificării - se consideră a fi modificată. Astfel, orice act, în special act legislativ, de modificare a unui alt act, presupune modificarea legii în redacţia în vigoare, adică cu toate modificările operate.
  4. Este oportună substituirea textului "se introduc cuvintele" cu "se completează cu textul".