Raport de expertiză nr.025

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
25 Iulie 2006

Aviz
la proiectul Legii pentru modificarea
şi completarea unor acte legislative
(nr. de înregistrare în Parlament nr.2840 din 11.07. 2006)

Prin prezenta, în temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă după cum urmează avizul asupra coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative

Evaluare generală

1. Proiectul este înaintat în corespundere cu cerinţele iniţierii actelor legislative:
- autori ai iniţiativei sînt deputaţi în Parlament, fapt ce corespunde prevederilor art.73 din Constituţie şi art.44 din Regulamentul Parlamentului;
- Parlamentul este competent să modifice legislaţia anterioară în domeniul finanţelor publice locale, reieşind din evoluţia relaţiilor sociale, a raporturilor administrative şi dezvoltarea capacităţilor comunităţilor locale de a se autoadministra.

2. Necesitatea modificării legislaţiei în domeniul finanţelor publice locale este determinată de prevederile SCERS (pct.197, 235, 241 ş.a.); Programului calendaristic al acţiunilor legislative în conformitate cu Rezoluţia şi Recomandările Comisiei pentru respectarea obligaţiilor şi angajamentelor statelor membre ale Consiliului Europei (pct.6).
Conform secţiunii 2.1 alin.(1) din Planul de Acţiuni UE-RM, este stabilită necesitatea continuării reformei administrative şi consolidarea autoadministrării locale, acordarea unei atenţii speciale expertizei şi recomandărilor Congresului Autorităţilor Locale şi Regionale din Europa (CPLRE), inclusiv, în ceea ce priveşte managementul bugetelor locale de către administraţiile locale şi atribuirea competenţelor bugetare (resurse care să corespundă responsabilităţilor). Respectiv, proiectul conţine cîteva măsuri incipiente, menite să înceapă realizarea angajamentelor enunţate. Cu toate acestea, autorii nu indică care din recomandările CPLRE asupra Legii privind finanţele publice locale au fost luate în consideraţie, ţinînd cont de faptul că textul recomandărilor nu a fost dat publicităţii, pentru a putea evalua concordanţa cu acestea a textului proiectului.
La elaborarea noilor reglementări în domeniul finanţelor publice locale trebuie să se ţină cont de Recomandarea (2000) 14 a Comitetului de Miniştri al CE privind impozitele locale, echitatea financiară şi granturile pentru autorităţile locale; Recomandarea 79 (2000) a CPLRE privind finanţarea autorităţilor locale ş.a. Scopul proiectului elaborat corespunde în mare parte acestor documente.

3. Categoria actului legislativ propus este determinată corect - lege organică, deoarece se propune modificarea Legii privind finanţele publice locale şi a unui Cod, legi organice care cumulează reglementările speciale în domeniul perceperii şi administrării finanţelor, taxelor şi impozitelor locale.
Conform art.9 alin.(5) şi art.35 alin.(3) ale Legii privind actele legislative, legile organice se modifică prin legi cu aceeaşi putere juridică sau cu putere juridică superioară.

Constatări de fond

1. Cerinţele Legii privind actele legislative
Pentru a fi în corespundere plenară cu dispoziţiile Legii Nr.780/2001, proiectul ar necesita anumite completări:
a) titlul legii urmează să fie expus în următoarea redacţie: "Lege pentru modificarea şi completarea Legii privind finanţele publice locale şi a Codului fiscal", deoarece se propune modificarea numai a două legi şi, conform art.25 alin.(4) din Legea privind actele legislative, în cazul modificării, completării ori abrogării mai multor părţi ale unor acte legislative în vigoare, titlul va conţine enumerarea exhaustivă a actelor în al căror cuprins se efectuează modificări, completări ori abrogări;
b) în preambul pot fi adăugate informaţii despre condiţiile care au generat elaborarea legii: implementarea SCERS, Planului de acţiuni UE-RM, necesitatea descentralizării fiscale etc.;
c) în cuprinsul clauzei de adoptare urmează a fi stabilit temeiul legal de adoptare a actului legislativ: "în temeiul art.66 lit.a) din Constituţie, Parlamentul adoptă prezenta lege organică";
d) elaborarea legii trebuia să fie precedată de investigaţii ştiinţifice, cerute de Legea privind actele legislative, urmau a fi prezentate costurile de implementare: - estimarea reducerii surselor în bugetul central; - estimarea surselor ce vor fi acumulate direct în bugetele locale din contul impozitului pe bunuri imobiliare; - estimarea surselor ce vor fi acumulate din contul creşterii procentului de defalcări din alte impozite.
e) normele finale şi tranzitorii nu sînt suficient de detaliate, nu stabilesc măsurile tehnice, organizatorice şi administrative pe care trebuie să le întreprindă Guvernul, autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate (Ministerul Finanţelor, Ministerul Administraţiei Publice Locale, Inspectoratul Fiscal, organele cadastrale, autorităţile administraţiei publice locale (în continuare APL) de nivelul I şi II, ale UTA Găgăuzia etc.).

2. Impactul anticorupţie al noilor reglementări
Expunem opinia că Legea va avea un anumit impact anticorupţie, în virtutea faptului că se propune a lăsa la discreţia autorităţilor APL colectarea autonomă a impozitului pe bunuri imobiliare şi a transfera la bugetul raional întreaga sumă din impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul raionului. Astfel, autorităţile APL vor fi mai interesate să asigure legalitatea şi plenitudinea perceperii impozitelor respective, deoarece sumele, astfel acumulate, le vor reveni în totalitate, bugetele locale avînd o bază impozabilă mai consolidată. În situaţia actuală, cînd sumele percepute din impozitele respective sînt defalcate în mărimi reduse de la bugetele superioare, apariţia unor relaţii de coruptibilitate este mai mare, autorităţile locale fiind mai puţin interesate în plenitudinea perceperii impozitului respectiv şi tentate să stabilească relaţii "de parteneriat" cu persoanele fizice şi juridice din teritoriul respectiv.
Implementarea Legii va spori transparenţa în procesul de acumulare şi utilizare a resurselor bugetare, va consolida capacităţile manageriale, de prognozare şi administrare a resurselor de către autorităţile APL şi funcţionarii acestora, va contribui la creşterea aptitudinilor şi profesionalismului funcţionarilor locali.

3. Punerea în aplicare a legii.
După cum s-a remarcat mai sus, normele finale şi tranzitorii din proiect necesită a fi detaliate.
În perspectiva pregătirii implementării legii urmează a fi luate în consideraţie şi următoarele aspecte:
- procesul de evaluare la preţurile de piaţă a bunurilor imobiliare de pe întreg teritoriul ţării nu este finalizat deplin şi activitatea în domeniu urmează a fi eficientizată;
- se impune crearea unor registre de evidenţă electronică a bunurilor imobiliare, în special la nivelul unităţilor administrativ teritoriale de nivelul I şi II (actualmente registrele sînt deţinute de organele cadastrale care informează organele fiscale, însă, în viziunea noastră este oportun ca şi autorităţile APL să dispună de asemenea capacităţi);
- procesul de impozitare a bunurilor imobiliare, conform valorii de piaţă a acestora, trebuie pus în aplicare practică, însă cotele impozitului respectiv din Codul fiscal şi în deciziile autorităţilor APL trebuie adaptate la posibilităţile reale ale contribuabililor.

Concluzii

Considerăm că adoptarea proiectului legii este oportună, implementarea adecvată în practică producînd efecte benefice, atît din punct de vedere al sporirii calităţii administrării treburilor publice locale, cît şi din punct de vedere al impactului anticorupţie.