Raport de expertiză nr.027

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
24 Iulie 2006

Aviz
la proiectul Legii privind administraţia publică locală
(nr. de înregistrare în Parlament nr.2842 din 11.07. 2006)

Prin prezenta, în temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă după cum urmează avizul asupra coruptibilităţii proiectului Legii privind administraţia publică locală.

Evaluare generală

1. Formal, proiectul corespunde criteriilor iniţierii actelor legislative, autor al iniţiativei fiind un grup de deputaţi în Parlament, conform prevederilor art.73 din Constituţie şi art.44 din Regulamentul Parlamentului;
- Conform Constituţiei, Parlamentul este abilitat să reglementeze domeniul respectiv în baza art.66 lit.a) şi art.72 alin.(3) lit.f), din Constituţie, conform cărora, organizarea administraţiei locale şi regimul general privind autonomia locală se reglementează prin lege organică. Dar, adoptarea unei noi legi organice, într-un domeniu atît de important, întotdeauna trebuie să fie precedată de analize foarte serioase, să fie argumentată calificat, iar noua reglementare trebuie să substituie majoritatea prevederilor învechite, să aducă altele noi, care să acopere eventualul vid legislativ, să repare neajunsurile şi să contribuie la dezvoltarea cadrului juridic naţional.
- Elaborarea Legii privind administraţia publică locală ( în continuare - Legea APL) în redacţie nouă nu este prevăzută expres de nici unul din programele legislative, de activitate a Parlamentului sau Guvernului, intenţia de a adopta noi reglementări în domeniu şi de a le perfecţiona pe cele existente este determinată de stipulările unor acte anterior adoptate: - SCERS (p.215, 216, 235 ş.a.); Planul de acţiuni UE-RM (pct.2.1 ş.a.); - Strategia de reformă a administraţiei publice centrale în Republica Moldova (p.2.3.1), Programul calendaristic pentru realizarea recomandărilor CE (HP nr.284/2005). Elaborarea unor reglementări noi este prevăzută şi de Hotărîrea Parlamentului privind crearea Comisiei speciale pentru elaborarea proiectelor de acte legislative privind consolidarea autonomiei locale (HP Nr.69/ 30.03.2006). Dar, toate aceste documente se referă la necesitatea perfecţionării legislaţiei în domeniu şi în special, a legislaţiei despre statutul mun. Chişinău, însă nu la elaborarea unei noi legi a administraţiei publice locale.

2. Proiectul nu corespunde întru totul cerinţelor tehnicii legislative, în special celor referitoare la efectuarea investigaţiilor ştiinţifice, care să determine consecinţele politice, sociale, economice, financiare, juridice etc., ale reglementărilor în materie şi în mod obiectiv, să constate incompatibilitatea totală a reglementărilor în vigoare cu cerinţele sociale existente. Proiectul propus nu introduce principii noi, nu modifică substanţial structura şi conţinutul Legii în vigoare, unele noţiuni adăugate sînt definite neclar, nu au conţinut juridic distinct şi produc confuzii, iar temenii sînt substituiţi impropriu, doar pentru a exista o deosebire formală în denumire (spre exemplu - "atribuţii" - "competenţe").
Conform art.17 din Legea privind actele legislative, înainte de întocmirea proiectului de act legislativ, se studiază informaţia din domeniul raporturilor sociale care urmează a fi reglementate şi se efectuează inventarierea legislaţiei existente în materia în care se intervine, pentru a se constata insuficienţa reglementărilor în vigoare. Din expunerile de motive la proiect nu rezultă că studiul respectiv a fost efectuat, nu sînt anexate analize temeinice care să ilustreze imperfecţiunea totală a Legii APL în vigoare.
Textul propus nu corespunde cerinţelor redactării lingvistice, abundă de greşeli şi erori gramaticale.

Constatări de fond

1. Cerinţele Legii privind actele legislative
Considerăm inoportună şi eronată ideea substituirii legii organice în domeniu, în condiţiile cînd actuala Lege privind APL este adoptată cu foarte puţin timp în urmă (a fost pusă în aplicare după alegerile locale din mai 2003) şi, la general, corespunde cerinţelor vieţii sociale, reglementărilor internaţionale în domeniu. Noua Lege nu propune schimbări esenţiale:
- 71 de articole din legea în vigoare sînt preluate practic intact în proiectul nou;
-11 articole din legea în vigoare sînt modificate sau completate redacţional, se modifică sau comasează/separă unele alineate;
- 7 articole sînt modificate esenţial, expuse în redacţie nouă, dar în cuprinsul lor sînt preluate şi reglementări din legea în vigoare;
- se introduc doar 4 articole noi, referitoare la auditul intern.
Reglementările noi propuse vizează în esenţă, doar cîteva aspecte:
a) completarea art.1 cu definiţii ale părţilor componente ale noţiunii de autonomie locală (decizională, organizaţională, funcţională şi gestionară). Definiţiile respective sînt preluate din curentele moderne ale teoriei dreptului administrativ, reflectă aprecierile curente ale componentelor autonomiei locale, însă, fără un conţinut juridic, necesar unei legi organice;
b) redefinirea "atribuţiilor de bază" ale consiliilor locale şi ale primarilor prin "competenţe de bază" şi preluarea mecanică a majorităţii acestor "competenţe" din art.38, 68 şi 116 ale Legii administraţiei publice locale a României (nr.215 din 23.04.2001);
c) consolidarea (în art.17) transparenţei activităţii consiliilor locale, fără a extinde, însă, aceste prevederi salutabile şi asupra activităţilor primarului, preşedintelui raionului, serviciilor publice etc.;
d) includerea unor prevederi referitoare la dialogul instituţional, fără a fi asigurată detalierea şi reglementarea acestora, preferîndu-se doar norme de trimitere, care, după cum se cunoaşte, adesea provoacă confuzii, interpretări improprii sau situaţii de impact (situaţia este agravată de lipsa unei Legi privind transparenţa în procesul decizional la care se face trimitere, dar care, la moment, nu este încă adoptată, fiind la stadiul de anteproiect);
e) introducerea unui capitol privind auditul intern, însă, într-o formulă generalizată, cu trimitere la Legea privind activitatea de audit (reglementare care datează cu anul 1996 şi necesită revizuire esenţială).
e) includerea unor reglementări care ar extinde aplicabilitatea Legii privind APL la activitatea autorităţilor administraţiei publice din UTA Găgăuzia, însă, fără corelare suficientă a acestor prevederi cu dispoziţiile Legii privind statutul juridic special al Găgăuziei, situaţie care poate genera probleme la aplicarea noii reglementări pe teritoriul autonomiei.
Toate celelalte propuneri de completare şi modificare au un conţinut redacţional, iar unele dintre ele, în loc să clarifice situaţia, o păstrează pe cea existentă sau chiar conţin elemente ce pot agrava problemele.
Concluzionînd la acest capitol, expunem opinia că se propune elaborarea unei noi legi organice de maximă importanţă şi impact major, fără a fi aduse însă argumentele suficiente despre incompatibilitatea plenară a reglementărilor existente. Adoptarea unei noi legi ar fi în contradicţie şi cu unele principii de bază ale legiferării (art.4 din Legea privind actele legislative):

  • concordanţei cu cadrul juridic existent, cu sistemul de codificare şi unificare a legislaţiei;
  • oportunităţii, coerenţei şi consecvenţei;
  • consecutivităţii, stabilităţii şi predictibilităţii normelor juridice.

Proiectul nou de lege nu a fost publicat în mass-media, nu au fost organizate discuţii publice extinse, cu participarea largă a reprezentanţilor autorităţilor administraţiei publice locale, a experţilor naţionali şi internaţionali competenţi în domeniul administraţiei publice locale. Proiectul nu a fost supus expertizei prealabile a Consiliului Europei şi a Congresului Puterilor Locale şi Regionale din Europa, se intenţionează mai întîi aprobarea lui conceptuală de către Parlament, ceea ce va impune continuarea ulterioară a procedurii de substituire a reglementării actuale în domeniu, fără ca acest lucru să fie necesar.
Majoritatea scopurilor anunţate de autorii documentului vor putea fi atinse doar prin modificarea şi adoptarea altor reglementări în domeniu (descentralizarea administrativă, finanţele locale, patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale etc.), ceea ce ilustrează suplimentar că nu Legea privind APL în vigoare este cauza problemelor din domeniul respectiv, ci mecanismele de asigurare a autonomiei şi descentralizării, intervenţia excesivă a autorităţilor centrale în domeniu şi politizarea administraţiei publice, interferenţa intereselor politice cu cele administrative şi economice.

2. Impactul anticorupţie al noilor reglementări
Proiectul conţine o serie de reglementări noi menite să contribuie la prevenirea şi combaterea corupţiei. Sînt de remarcat, în acest sens, prevederile referitoare la:

  • transparenţa activităţii consiliilor locale (art.17);
  • perfecţionarea procedurilor de convocare şi pregătire a şedinţelor consiliului (art.16);
  • noile reglementări referitoare la patrimoniul unităţilor administrativ teritoriale şi gestionarea acestuia, privind organizarea şi efectuarea auditului intern.

Prevederile incluse sînt, însă, generalizate şi necesită a fi consolidate esenţial.
În acelaşi timp, mai multe prevederi din proiect pot fi apreciate că conţin elemente de coruptibilitate.

Constatări şi obiecţii de conţinut

Despre imperfecţiunea legii vorbesc şi foarte multe neajunsuri, constatate în procesul de expertizare a textului, unele dintre aceste neajunsuri şi obiecţii fiind enumerate în continuare.

  1. Legea nu propune soluţii noi pentru statutul municipiului Chişinău, a unităţilor administrative teritoriale (în continuare - UAT) din componenţa acestuia şi a autorităţilor APL din capitală. În acelaşi timp, Parlamentul a adoptat deja în prima lectură un proiect care prevede constituirea autorităţilor APL în sectoarele municipiului, situaţie care trebuie luată în consideraţie.
  2. Pe tot parcursul proiectului este păstrată situaţia anterioară, de exercitare a controlului administrativ în teritoriu de către oficiile teritoriale ale Aparatului Guvernului. Guvernul a decis, însă, transferarea funcţiilor şi organelor de control administrativ din teritoriu în subordinea Ministerului Administraţiei Publice Locale, situaţie ce trebuie luată în consideraţie. Opinăm că, însăşi statutul Ministerului APL, ar necesita reglementare mai detaliată în legea privind APL, cu scopul de a asigura colaborarea eficientă, dar şi pentru a exclude intervenţiile abuzive şi controlul excesiv din partea acestui organ central de specialitate.
  3. La art.1, definiţia noţiunii "consiliul local" face trimitere şi la unităţile administrativ-teritoriale (UAT) de nivelul II, iar în continuare este dată o altă definiţie pentru "consiliu raional", care este UAT de nivelul II.
  4. Art.2 alin.(2) stabileşte că modul de organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice locale în unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special se reglementează în baza "Legii privind descentralizarea administrativă", însă acest document deocamdată nu este adoptat. Alin.(3) din art.2 urmează a fi transferat în capitolul ce se referă la controlul administrativ.
  5. La art.6:
    - din alin.(1) urmează a fi exclus textul "în condiţiile legii".
    - din alin.(2) urmează a fi exclus textul dintre paranteze "(reprezentanţii Guvernului în teritoriu)".
    - din alin.(3) urmează a fi exclus textul "în mod normal".
    - în alin.(4) urmează a se specifica în temeiul cărei legi urmează a fi consultate obligatoriu autorităţile APL.
  6. Includerea în art.7 a trimiterii exprese la Carta Europeană a Autonomiei Localenu este necesară, deoarece indiscutabil Carta constituie un tratat internaţional, în sensul Constituţiei şi legislaţiei RM. Dacă s-ar accepta argumentele expuse de autori, ar fi necesară trimiterea şi la alte acte internaţionale, ale Consiliului Europei în domeniul APL (Convenţia-cadru europeană cu privire la cooperarea transfrontalieră între colectivităţile sau autorităţile teritoriale, protocoalele adiţionale). În general, prevederile ultimei Convenţii sînt insuficient consolidate în cuprinsul proiectului, iar în condiţiile actuale, graţie apropierii hotarelor UE, cooperarea transfrontalieră eficientă prezintă avantaje indiscutabile pentru APL, urmînd a căpăta reglementări juridice şi forme organizatorice explicite.
  7. La art.8 alin.(2) urmează a fi indicate explicit legile în condiţiile cărora se desfăşoară consultarea şi audierea publică.
  8. La art.10:
    • la alin.(1) urmează a fi indicate mai explicit prevederile legislaţiei care permit "punerea în cauză" sau "limitarea" competenţelor autorităţilor APL.
    • din alineatul (2) propoziţia a doua se va exclude.
  9. Se propune păstrarea prevederilor actuale din legislaţie referitor la numărul de consilieri în consiliile locale. Analiza comparativă permite să se constate că în unele ţări acest număr este mai redus. Pornind de la aceasta, precum şi reieşind din criteriile eficienţei activităţii şi economiei de mijloace, s-ar putea propune şi în Republica Moldova reducerea numărului de consilieri în consiliile locale şi raionale.
  10. La art.13:
    - în alin.(3) cuvintele "Şedinţa consiliului" se vor substitui prin textul "Şedinţa de constituire a consiliului". Alineatul trebuie completat cu prevederi referitoare la definirea cazurilor de "absenţă nemotivată"a consilierilor (în caz de boală, deplasare de serviciu în străinătate, forţă majoră). Textul trebuie completat şi cu reglementări noi care ar oferi mai întîi dreptul la validarea candidaţilor supleanţi, înainte de intervenirea dizolvării de drept.
  11. La art.14 alin.(2):
    • la lit.b), după cuvîntul "primarului" se va adăuga textul "sau a cel puţin 1/3 din numărul consilierilor aleşi". Completarea este necesară pentru a depăşi situaţiile în care primarul propune candidaturi inacceptabile de consiliu şi procedura de alegere a viceprimarului este blocată mai mult timp. În acelaşi timp, aplicarea normei ar permite să se instituie un control mai eficient al consiliului asupra activităţii primăriei.
    • la lit.g), după cuvîntul "bugetar" se vor adăuga cuvintele "conform prevederilor legislaţiei fiscale". Precizarea este necesară pentru a asigura stabilitatea reglementărilor fiscale, pentru a preveni abuzuri şi favorizarea inechitabilă a agenţilor economici.
    • la lit.u) urmează a se preciza că consiliul local nu poate desemna primarul şi viceprimarul în calitate de reprezentanţi ai săi în instanţa de judecată, deoarece aceştia asigură executarea deciziilor consiliului, pot fi interesaţi etc.
    • la lit.x) urmează a fi stabilită competenţa autorităţilor APL în crearea gărzilor populare (conform Legii 1101/06.02.97 cu privire la gărzile populare).
  12. La art.16:
    • - în alin.(1) urmează a se stabili cel mult 2 luni pentru periodicitatea convocării consiliului local pentru a limita cazurile de convocare extraordinară (cînd se urmăreşte şi primirea indemnizaţiilor suplimentare pentru şedinţă). Convocarea mai frecventă a consiliilor se impune mai ales în condiţiile preconizatei descentralizări administrative;
    • - la alin.(6) urmează a se stabili unde se afişează Ordinea de zi a şedinţelor consiliului local.
  13. Art.17 necesită modificări care ar concretiza următoarele aspecte:
    • - modul de participare a publicului la şedinţele consiliului (cum se asigură spaţiul necesar, ordinea, sancţionarea pentru încălcare etc.);
    • - stabilirea termenelor concrete, în loc de noţiunea abstractă "timp util";
    • - formele "moderne" de cooperare cu societatea civilă.
  14. Se propune completarea legii cu art.171, referitor la responsabilitatea publică şi informarea comunităţii locale:
    "Articolul 171. Responsabilitatea publică a aleşilor locali
    (1) În exercitarea mandatului consilierii sînt în serviciul colectivităţii locale.
    (2) Primarul este obligat ca, prin intermediul secretarului şi al aparatului primăriei, să pună la dispoziţia consilierilor, la cererea acestora, în termen de cel mult 15 zile, informaţiile necesare în vederea îndeplinirii mandatului.
    (3) Consilierii sînt obligaţi ca în procesul de exercitare a mandatului să organizeze periodic întîlniri cu cetăţenii şi să acorde audienţe.
    (4) Fiecare consilier, precum şi viceprimarul, sînt obligaţi să prezinte un raport anual de activitate, care va fi făcut public."
  15. La art.19:
    • alin.(4) cuvîntul "majorităţii" se va substitui prin cuvintele "a 2/3 din numărul". Impunerea unei majorităţi calificate este determinată de importanţa şi impactul major al deciziilor, prevăzute în textul respectiv. Modificarea va avea efectul prevenirii abuzurilor şi corupţiei la nivel local, va impune argumentarea detaliată a deciziilor în domeniu, care adesea sînt mai importante chiar decît iniţierea revocării primarului, situaţie pentru care legiuitorii au stabilit instituirea unei majorităţi calificate;
    • la alin.(6) urmează a stabili anumite criterii pentru votarea secretă. De asemenea, urmează a stabili obligativitatea votării secrete pentru toate deciziile referitoare la persoane concrete, în scopul evitării influenţei, abuzurilor şi eventualelor persecuţii
  16. La art.21:
    • în alin.(1) lit.a) după cuvintele "părinţii săi" se va adăuga textul "rude în linie dreaptă pînă la al IV-lea grad inclusiv şi afinii de primul grad". Completarea este necesară, pentru a nu admite participarea la votare a consilierului ale cărui rude au interes patrimonial în legătură cu problema examinată de consiliu.
    • alin.(2) se va expune în următoarea redacţie: "Hotărîrile adoptate de consiliul local cu încălcarea dispoziţiilor alin. (1) sînt nule de drept. Nulitatea se constată de către instanţa de contencios administrativ. Acţiunea poate fi introdusă de orice persoană interesată.". Modificarea este necesară, pentru a asigura un control eficient asupra consiliului şi pentru a preveni efectele nocive ale abuzurilor.
  17. La art.22:
    • alin.(3) se completează în final cu textul "se stenografiază sau se înscriu pe bandă magnetică, alte mijloace de imprimare. Înainte de fiecare şedinţă, secretarul pune la dispoziţie consilierilor procesul-verbal al şedinţei anterioare, pe care ulterior îl va supune spre aprobare consiliului local. Consilierii au dreptul ca în cadrul şedinţei să conteste conţinutul procesului-verbal şi să ceară menţionarea exactă a opiniilor exprimate în şedinţa anterioară.".
      Modificările sînt necesare pentru a documenta adecvat şedinţele consiliului, pentru a păstra informaţia deplină despre deciziile adoptate şi punctele de vedere ale consilierilor, precum şi pentru a individualiza răspunderea juridică a acestora în caz de litigiu.
  18. La art.23 urmează a se stabili că de la principiul răspunderii solidare a consilierilor sînt exceptaţi consilierii care s-au abţinut de la vot sau au votat împotrivă, dacă acest fapt este consemnat în procesul verbal.
  19. La art.24:
    • urmează a se concretiza "motivele întemeiate" ce permit consilierului să lipsească de la şedinţe;
    • urmează a se stabili obligaţia audierii consilierului înainte de ridicarea mandatului, dacă această audiere este posibilă
    • textul de la alin.(1) lit.d) urmează a fi completat cu cuvintele "la privaţiune de libertate, a deciziei judecătoreşti de interdicţie a ocupării funcţiei sau pierderii drepturilor electorale". Păstrarea textului în redacţia actuală permite interpretări largi şi abuzive;
    • urmează a fi examinată ideea ridicării mandatului dacă consilierul îşi schimbă domiciliul în altă localitate
  20. La art.25:
    a) urmează a fi elucidate aspectele privitoare la competenţa instanţelor de judecată de a constata "încălcările grave ale Constituţiei".
    b) din alin.(1) textul "sînt în drept să se adreseze" se va substitui prin textul "se adresează". În acest fel, norma capătă caracter imperativ şi nu lasă loc pentru aprecieri subiective;
    c) la alin.(3):
    • - urmează a fi stabilite termene exprese, concrete, de adresare a primarului sau Guvernului, precum şi un termen concret de adoptare de către Parlament a deciziei de suspendare a consiliului local. În caz de omitere a termenelor, dizolvarea urmează să intervină de drept;
    • - urmează a se acorda dreptul unui anumit număr (1/4 sau 1/3) de consilieri să ceară suspendarea activităţii consiliului, în cazurile cînd primarul sau Guvernul nu reacţionează;

    d) la alin.(5) urmează a fi definite adecvat "treburile curente" pe care le poate soluţiona primarul. Noţiunea propusă permite interpretare largă şi, în lipsa concretizării, poate conduce la abuzuri majore.
  21. La art.26 urmează a se stabili că dizolvarea de drept a consiliului poate fi contestată în contencios administrativ, în termen limitat.
  22. Art.27 alin.(5) stabileşte că primarii şi viceprimarii cad sub incidenţa Legii privind statutul alesului local şi a art.24-25 ale Legii serviciului public, "în partea ce se referă la retribuirea muncii" şi garanţiile sociale. În acelaşi timp, legislatorii au stabilit anterior că retribuirea muncii acestor categorii de persoane se efectuează conform Legii cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar (Nr. 355-XVI din 23.12.2005).
    Prevederile despre aplicarea art.24-25 din Legea serviciului public contravin art.3 alin.(3) din Legea serviciului public, conform cărora "Acţiunea prezentei legi nu se extinde asupra ... primarilor al căror statut juridic este stabilit de Constituţie şi de alte legi".
    Notăm că, în general, tendinţa extinderii aplicării dispoziţiilor Legii serviciului public asupra aleşilor şi funcţionarilor din APL nu este suficient de argumentată, provoacă confuzie şi neclarităţi, determină cheltuieli suplimentare de la bugetul de stat. Exigenţele faţă de primari şi viceprimari, care sînt funcţionari politici, diferă esenţial de exigenţele faţă de funcţionarii publici şi egalările nejustificate nu trebuie admise.
  23. La art.29:
    • la alin.(2) lit.e) urmează fi completată cu textul "la privaţiune de libertate, a deciziei judecătoreşti de interdicţie a ocupării funcţiei sau pierderii drepturilor electorale".
    • din alin.(3) urmează a fi exclus textul "fapte constatate prin hotărîre judecătorească definitivă". Propunerile respective admit păstrarea în funcţie a unei persoane în privinţa căreia există o decizie judecătorească despre încălcarea legii de către aceasta. Aceste propuneri nu sînt în concordanţă cu prevederile art.178 din Codul electoral, conform cărora, "referendumului local nu pot fi supuse problemele ce ţin de revocarea din funcţie a primarului, destituit în baza hotărîrii definitive de revocare, pronunţate de instanţa de judecată".
  24. Prevederile art.30 alin.(1), referitoare la atribuţiile de bază ale primarului, urmează a fi aduse în concordanţă cu prevederile unor acte legislative, cum ar fi: Legea privind actele de stare civilă; Legea privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război; legislaţia din sfera antreprenoriatului şi comerţului intern; legislaţia cu privire la întruniri etc. Revizuirea atribuţiilor este necesară în scopul limitării intervenţiilor abuzive, evitării reglementării şi controlului excesiv ale activităţii de antreprenoriat.
    De asemenea art.30 alin.(2) urmează a fi completat în final cu textul "cu excepţia atribuţiilor de bază ale consiliului local.". Completarea este necesară, pentru a nu permite substituirea de atribuţii, în scopul neadmiterii cumulării de atribuţii deliberative şi executive.
  25. La art.32:
    • la alin.(1) urmează a se stabili un număr limitat de cazuri de înaintare a candidaturii viceprimarului. De asemenea, urmează a se stabili că un anumit grup (1/4 sau 1/3) de consilieri pot înainta candidatura la funcţia de viceprimar, pentru a reduce cazurile de blocare a alegerilor pentru funcţia respectivă;
    • alin.(2) stabileşte că eliberarea din funcţie a viceprimarului se face de către consiliul local "în conformitate cu legislaţia muncii", prin decizie adoptată cu votul majorităţii consilierilor aleşi. Trimiterea la legislaţia muncii este improprie, va provoca dificultăţi la aplicarea normei (cauze, constatări prealabile, preavizare etc.). În acelaşi timp, pentru a acorda viceprimarului o anumită stabilitate în funcţie, urmează a fi instituită cerinţa adoptării deciziei de revocare a viceprimarului cu votul a cel puţin 2/3 din numărul consilierilor aleşi.
  26. La art.34 alin.(3) cuvintele "mandatului său" se vor substitui prin textul "termenului mandatului general al aleşilor locali". În caz contrar, norma propusă poate fi interpretată ca acordînd posibilitate de suplimentare a mandatului general cu termenul suspendării din funcţie, ceea ce contravine legislaţiei electorale.
  27. La art.35:
    • în alin.(2) după cuvîntul "persoană" se va adăuga textul "cu excepţia consilierilor locali". Precizarea este necesară pentru a preveni interferenţa de interese, cumularea atribuţiilor deliberative şi executive.
    • la alin.(3) după cuvintele "atribuţiilor sale" se vor adăuga cuvintele "în ordine,". Precizarea va limita marja discreţionară excesivă a deciziilor primarului.
  28. La art.38:
    • pentru secretar urmează a fi introdusă interdicţia calităţii de membru al vreunui partid politic, sub sancţiunea demiterii de drept, precum şi interdicţia de a fi soţ sau rudă cu primarul şi viceprimarul. Măsurile respective sînt eficiente din punct de vedere al combaterii corupţiei, în special a formei agravate de corupţie politică. Ea va contribui la sporirea independenţei secretarului, la creşterea probităţii şi integrităţii autorităţilor locale. Aceleaşi interdicţii se impun şi pentru secretarul raionului.
  29. Din art.39 se propune a fi omis alin.(3). Alin.(3) şi (4) se contrazic, unul stabilind că secretarul se bucură de stabilitate în funcţie şi cade sub incidenţa Legii serviciului public, iar altul admiţînd posibilitatea eliberării din funcţie, cu votul majorităţii consilierilor aleşi. Păstrarea acestor reglementări duplicitare va admite conflicte de aplicare şi interpretarea defectuoasă a normei în caz de litigiu. Pentru a asigura stabilitatea în funcţie a secretarului se propune ca destituirea acestuia să se facă cu votul a cel puţin 2/3 din numărul consilierilor aleşi.
    La alin.(5) după cuvintele "din cadrul primăriei" se vor adăuga cuvintele "cu excepţia viceprimarului".
  30. La art.40:
    • - art.38 stabileşte că secretarul este al consiliului local, al localităţii, iar art.40 alin.(1) prevede că secretarul îndeplineşte acte "sub autoritatea primarului";
    • - prevederile lit.d) şi lit.o) conform căruia secretarul asigură buna funcţionare a primăriei, întreţine sediul şi bunurile ei, sînt neclare în situaţia cînd primarul conduce primăria şi are un aparat propriu de lucru;
    • - la lit.e) şi lit.i) urmează să se stabilească că secretarul asigură efectuarea lucrărilor de secretariat şi de întreţinere a corespondenţei " ale consiliului";
    • - alin.(2) urmează a fi completat în final cu textul "cu excepţia atribuţiilor de bază ale consiliului şi primarului". Precizarea este necesară pentru a asigura legalitatea şi divizarea atribuţiilor.
  31. La art.44 alin.(1) lit.l) urmează a fi completată în final cu textul "cu excepţia preşedintelui şi a vicepreşedintelui raionului". Precizarea este necesară pentru a nu admite interferenţa de interese, prejudicierea poziţiei autorităţii deliberative sau executive în procesele de judecată. Preşedintele (vicepreşedintele) raionului poate fi interesat în anularea sau menţinerea anumitor decizii şi poziţia sa procesuală va fi influenţată de aceste interese. În acelaşi timp, executivul raional poate fi cel care contestă anumite decizii şi ar apărea astfel într-o dublă ipostază (reclamant şi reclamat), ceea ce nu se admite.
    Numărul 44 este repetat pentru două articole consecutiv: (Competenţele consiliului raional şi Durata mandatului consiliului raional).
  32. La art.45 alin.(1) propunem modificarea periodicităţii convocării consiliului de la 3 la 2 luni. În perspectiva descentralizării, întrunirile consiliului vor deveni mai frecvente, iar motivarea prin derogarea ce permite convocarea în sesiuni extraordinare nu este suficient argumentată.
  33. La art.46:
    • urmează a se stabili criteriul deliberativităţii şedinţelor consiliului raional (majoritatea consilierilor aleşi);
    • trebuie stabilită obligativitatea prezenţei consilierilor la şedinţă şi eventualele sancţiuni pentru lipsă nemotivată. Motivele care sînt considerate temeinice pentru absenţa consilierilor la şedinţă de asemenea trebuie expuse expres.
    • cazurile cele mai importante, (privind patrimoniul, înfiinţarea persoanelor juridice, cooperarea transfrontalieră etc.) pentru care se cere o majoritate calificată de voturi, trebuie să fie menţionate expres în lege.
  34. La art.48 alin.(2) urmează a se acorda dreptul unui anumit număr (1/4 sau 1/3) de consilieri să ceară suspendarea activităţii consiliului, în cazurile cînd primarul sau Guvernul nu reacţionează.
    La alin.(3) urmează a fi stabilite termene exprese, concrete, de adresare a primarului sau Guvernului, precum şi un termen concret de adoptare de către Parlament a deciziei de suspendare a consiliului raional. În caz de omitere a termenelor, dizolvarea urmează să intervină de drept.
  35. La art.51 alin.(2), pentru a acorda stabilitate în funcţie viceprimarului, se propune ca demiterea din funcţie să se facă cu votul a cel puţin 2/3 din numărul consilierilor aleşi.
  36. La art.55 alin.(1) urmează a se reexamina situaţia caracterului normativ al dispoziţiilor preşedintelui raionului. Doctrina şi teoria dreptului administrativ admite asemenea puteri, de regulă, pentru primarul localităţii şi autorităţile reprezentative. Pornind de la faptul că sfera de atribuţii a preşedintelui raionului se extinde asupra unui număr mare de locuitori şi asupra unor chestiuni de importanţă publică majoră, acordarea dreptului de a emite acte normative unei singure persoane trebuie cercetată suplimentar. Reducerea acestor împuterniciri s-ar înscrie şi în procesul reformei regulatorii, contribuind, astfel, la liberalizarea activităţilor private, reducerea corupţiei şi abuzurilor.
  37. Capitolul VII din Lege păstrează intacte prevederile referitoare la administraţia publică a mun. Chişinău, deşi organismele internaţionale recomandă insistent revizuirea acestor prevederi. În acelaşi timp, Parlamentul a aprobat deja, conceptual, ideea unor reforme în organizarea administrativă a capitalei, situaţie de care trebuie să se ţină cont la examinarea principială a modificărilor în legislaţia privind APL.
  38. La art.61 alineatele (4) şi (5) conţin prevederi contradictorii. Pentru a asigura secretarului stabilitate în funcţie, se propune ca demiterea acestuia să se facă cu votul a cel puţin 2/3 din numărul consilierilor aleşi, iar trimiterea la Legea serviciului public să fie omisă.
  39. La art.66 urmează a fi stabilită obligativitatea remiterii organului de control administrativ a tuturor actelor prevăzute de lege, nu doar a "listei" acestora, deoarece adesea denumirile pot fi insuficiente, pentru a determina conţinutul, iar anumite denumiri pot masca conţinutul real şi, astfel, efectul controlului va fi diminuat, riscul ilegalităţii va creşte.
  40. La art.76, care se referă la bunurile domeniului public urmează a se stabili prevederi exprese care ar interzice sau ar face mai complicată trecerea bunurilor din domeniul public în domeniul privat.
  41. La art.78 alin.(2) şi (3) urmează a se stabili că deciziile de dare în administrare, concesionare, arendare, locaţiune, înstrăinare, privatizare a bunurilor trebuie să fie adoptate cu votul a cel puţin 2/3 din numărul consilierilor aleşi, pentru a limita abuzurile şi a asigura integritatea patrimoniului UAT.
    Din art.78 alin.(5) urmează a se exclude textul "cu excepţiile cazurilor stabilite de lege" sau aceste excepţii trebuie stabilite expres. Notăm că intenţia, inclusă în proiect la capitolul dat, diminuează pîrghiile anticorupţie, comparativ cu legea privind APL în vigoare şi determină apariţia unor noi elemente de coruptibilitate.
    Articolul respectiv ar putea fi completat cu prevederi care ar permite consiliilor locale şi raionale să dea în folosinţă gratuită, pe termen limitat, bunuri mobile şi imobile, din domeniul public sau privat, unor organizaţii necomerciale, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice. În acest fel, va fi consolidat parteneriatul cu sectorul neguvernamental, iar comunităţile locale ar putea beneficia de servicii calitative noi.
  42. Considerăm că art.79-81, referitoare la lucrările publice şi înfiinţarea de întreprinderi trebuie să fie detaliate, stabilindu-se principii generale privind selectarea antreprenorilor prin concurs calificat, verificarea calităţii lucrărilor, expertizarea prealabilă a eficacităţii, eficienţei şi utilităţii publice a noilor întreprinderi etc.
  43. Articolul 84, referitor la răspunderea juridică a aleşilor şi funcţionarilor locali necesită consolidare, în special la capitolul control ierarhic, răspundere administrativă ierarhică, răspundere disciplinară, patrimonială etc.
  44. La art.85 alin.(2), referitor la incompatibilităţi, urmează a se defini clar dacă incompatibilităţile se referă la calitatea de consilier în consiliul local sau raional.
  45. Remarcăm ca fiind o măsură eficientă anticorupţie ideea includerii în Legea APL a Capitolului ce priveşte auditul intern, însă considerăm că acesta necesită o reglementare mai complexă şi calificată. Ar fi utilă şi includerea unor prevederi referitoare la publicitatea datelor auditului, despre auditul extern, privind auditul din partea Curţii de Conturi etc.
  46. Prevederile din art.88 alin.(1) conform cărora "crearea serviciului de audit intern este obligatoriu aplicabilă tuturor autorităţilor publice locale" şi cele de la art.89 alin.(2) conform cărora "activitatea auditorilor şi remunerarea muncii se organizează în baza contractului individual de muncă pe durată determinată" provoacă confuzii şi necesită a fi revizuite.
  47. La art.91 urmează a se stabili că o parte din noile reglementări pot fi puse în aplicare şi intra în vigoare doar după alegerile locale generale din anul 2007, precum şi după intrarea în vigoare a modificărilor în actele legislative condiţionate (Legea privind finanţele publice locale, Legea privind patrimoniul UAT, Legea privind descentralizarea administrativă, Legea privind transparenţa decizională etc.).

Concluzii

În final, conchidem că, în varianta propusă, Legea conţine sau chiar introduce noi elemente de coruptibilitate şi din aceste considerente, reiterăm inutilitatea adoptării unei noi legi privind administraţia publică locală. În opinia noastră, sugestiile şi obiecţiile ce se conţin în prezentul aviz pot fi luate în consideraţie la perfecţionarea Legii privind administraţia publică în vigoare.