Raport de expertiză nr.026

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
25 Iulie 2006

Aviz
la proiectul Legii privind descentralizarea administrativă
(nr. de înregistrare în Parlament nr.2841 din 11.07. 2006)

Prin prezenta, în temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă după cum urmează avizul asupra coruptibilităţii proiectului Legii privind descentralizarea administrativă.

Evaluarea generală:

1. Proiectul este înaintat în corespundere cu cerinţele iniţierii actelor legislative:
- autor al iniţiativei este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde prevederilor art.73 din Constituţie şi art.44 din Regulamentul Parlamentului;
- Parlamentul este în drept să adopte o nouă lege în domeniul respectiv, care nu a mai fost supus reglementării anterioare, în baza art.66 lit.a) şi art.72 alin.(3) lit.f), din Constituţie, conform căruia, organizarea administraţiei locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală se reglementează prin lege organică. Necesitatea legii este coroborată şi prin interpretarea generală a dispoziţiilor art.109 alin.(1) al Constituţiei, conform cărora, administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.
- Elaborarea legii respective nu este prevăzută expres de nici unul din programele legislative de activitate ale Parlamentului sau Guvernului, însă intenţia de a adopta noi reglementări în domeniu şi de a le perfecţiona pe cele existente este determinată de stipulările unor acte anterior adoptate: - SCERS (p.215, 216, 235 ş.a.); Planul de acţiuni UE-RM (pct.2.1 ş.a.); - Strategia de reformă a administraţiei publice centrale în Republica Moldova (p.2.3.1). Deducem că elaborarea proiectului constituie şi o finalitate a activităţii Comisiei speciale pentru elaborarea proiectelor de acte legislative privind consolidarea autonomiei locale, creată prin HP nr.69 din 30.03.2006, în sarcina căreia intra examinarea legislaţiei cu privire la distribuirea competenţelor între diferite niveluri ale administraţiei publice cu privire la finanţele publice locale şi relaţiile interbugetare, elaborarea proiectelor de legi pentru modificarea legislaţiei în domeniu.

2. Categoria actului legislativ este determinată corect - lege organică, deoarece: - se propune determinarea unui cadru general de reglementare a descentralizării, delimitării domeniilor de activitate, în sfera patrimonială şi financiară; - se stabilesc atribuţii şi sarcini noi pentru Guvern şi instituţii ale administraţiei publice centrale de specialitate, activitatea cărora se reglementează prin legi organice; - se stabilesc atribuţii, drepturi şi obligaţii generale ale autorităţilor administraţiei publice locale, reglementarea activităţii cărora, de asemenea, constituie obiectul unor legi organice.

3. Proiectul corespunde cerinţelor tehnicii legislative, textul este structurat în corespundere cu Legea privind actele legislative (art.24-33); sînt date definiţiile noţiunilor noi, sînt instituite principiile descentralizării, delimitate domeniile de activitate ale autorităţilor administraţiei publice locale şi stabilite domeniile descentralizării.
În acelaşi timp, considerăm necesară redactarea integrală a textului, pentru a-l aduce în corespundere cu normele limbii literare.

Constatări de fond

1. Cerinţele Legii privind actele legislative
Pentru a fi în corespundere deplină cu dispoziţiile Legii Nr.780/2001, proiectul necesită anumite redactări:
a) în preambul ar putea fi adăugate informaţii despre condiţiile care au generat elaborarea legii, strategia, recomandările internaţionale din care reiese necesitatea adoptării ei.
b) în cuprinsul clauzei de adoptare urmează a fi stabilit temeiul legal de adoptare a actului legislativ: "în temeiul art.66 lit.a) şi art.72 alin.(3) lit.f) din Constituţie, Parlamentul adoptă prezenta lege organică".
c) proiectul nu este însoţit de lista actelor condiţionate ce necesită a fi elaborate sau revizuite în legătură cu adoptarea actului legislativ (conform art.23, alin.(2) lit.f) din Legea privind actele legislative).
Trebuie remarcat faptul că legea se prezintă a fi un cadru general al descentralizării de la centru spre teritoriu, majoritatea elementelor faptice ale descentralizării, urmînd a se produce doar după punerea ei în aplicare.

2. Corespunderea actelor internaţionale şi interne anticorupţie.
Proiectul conţine prevederi care nu afectează prevederile legislaţiei naţionale în domeniul combaterii corupţiei, este conformă prevederilor Strategiei Naţionale de prevenire şi combatere a corupţiei, în sectorul public. Noua reglementare nu intră în contradicţie cu reglementările internaţionale în domeniul prevenirii şi combaterii corupţiei, fiind în consonanţă cu recomandările unanim acceptate în sfera descentralizării şi delegării atribuţiilor pe verticală, pentru a apropia serviciile publice de cetăţean, a elimina interferenţa şi controlul abuziv asupra fondurilor ce sînt destinate transferării în teritoriu.
Noua lege va contribui la aprofundarea garanţiilor autonomiei locale în diverse domenii, conform principiilor expuse în Carta Europeană a Autonomiei Locale şi recomandărilor Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei (Rec.(2000)14 ş.a.), ale Congresului Puterilor Locale şi Regionale al CE.

3. Iminenţa modificării legislaţiei
Legea este una nouă, fără corespondent anterior în sistemul legislativ naţional, adoptarea ei va determina necesitatea revizuirii şi ajustării legislaţiei anterioare: - Legea cu privire la Guvern; - Legea privind administraţia publică locală; - Legea privind finanţele publice locale; - Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale; - Legea privind Statutul-cadru al satului (comunei), oraşului (municipiului); - Legea pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind constituirea şi funcţionarea consiliilor locale şi raionale; - Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar; - Codul fiscal; - Legea privind statutul mun. Chişinău; - Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei; - Legea privind Curtea de Conturi, Legea contabilităţii etc.
Pentru a asigura aplicarea deplină a prevederilor înscrise, după adoptarea legii va fi necesară adoptarea unor noi acte legislative, menite să determine etapele descentralizării, măsurile ce vor fi întreprinse de diverse autorităţi publice.

4. Impactul anticorupţie al noilor reglementări
Noua lege nu are menirea directă de a combate corupţia, însă punerea ei în aplicare şi implementarea adecvată va permite crearea mai multor condiţii pentru prevenirea corupţiei şi a implicaţiilor sociale ale acestui fenomen nociv. Aceste condiţii sînt indispensabile fenomenului numit descentralizare administrativă (descentralizare) şi anume prin prisma lui trebuie estimate.
Impactul este evidenţiat prin faptul că descentralizarea contribuie la clarificarea competenţelor şi limitarea interferenţelor de atribuţii, care adesea duc la abuzuri.
Impactul este pus în valoare pentru că descentralizarea implică stabilirea unor instituţii şi mecanisme receptive, transparente şi mai eficiente de autoadministrare, delimitarea clară a atribuţiilor şi obligaţiilor între diverse niveluri de autorităţi. Cu cît procedurile vor fi mai clare şi mai simple, cu atît mai greu se vor manifesta elementele de corupţie.
Descentralizarea contribuie la realizarea democraţiei directe, deoarece cetăţeanul alegînd administraţia, nu votează Guvernul şi organele centrale ale administraţiei, ci primarul şi consiliul local, pe care îi cunoaşte, în care are încredere şi cărora le poate cere îndeplinirea atribuţiilor, iar dacă aceştia încalcă legea şi interesele publice, poate sesiza eficient tragerea la răspundere, în timp ce răspunderea guvernamentală sau ministerială este mai mult o ficţiune la latitudinea forţei politice guvernante la nivel central.
Reforma în domeniul administraţiei publice locale are printre scopurile principale crearea şi prestarea serviciilor publice calitative pentru cetăţean, cît mai aproape de acesta, iar descentralizarea asigură acest lucru.
Meritul descentralizării constă în faptul că autorităţile locale sînt cele care aplică legea zi de zi, cunosc în profunzime problemele implementării deciziilor, pot interveni direct pentru perfecţionarea sau eliminarea mecanismelor şi procedurilor defectuoase.
Descentralizarea şi delegarea de noi atribuţii contribuie la sporirea capacităţilor manageriale şi profesionale ale angajaţilor din administraţia publică locală, la creşterea performanţelor acestora, la grija acestora faţă de resursele administrate şi, într-o anumită măsură, chiar la creşterea culturii lor juridico-morale.

Alte constatări şi obiecţii de conţinut

Fiind o lege cadru, o bază teoretico-juridică pentru viitoarele procese în sfera descentralizării administrative, proiectul propus nu conţine careva elemente ce pot fi apreciate ca generatoare de coruptibilitate.
Totuşi, unele prevederi ar necesita o clarificare suplimentară şi invocăm în acest sens următoare dispoziţii:
1. Prevederile art.5 alin.(2) lit.m) şi alin.(3) lit.k), conform cărora, în domeniile opţionale pentru unităţile administrativ-teritoriale de nivelul I şi II, ar intra "alte competenţe stabilite potrivit prevederilor legii". Art.5 alin. (4) stabileşte că dreptul de a realiza activităţi opţionale nu poate fi îngrădit, limitat sau pus în cauză de către autorităţi publice de alte nivele "decît în condiţiile legii".
Comentariu: Considerăm că ar fi necesară trimiterea expresă la "prezenta lege" (Legea descentralizării) sau la altă lege organică (domeniu de legi) concretă.

2. La art.6 alin.(1) se stabileşte că autorităţile publice locale, raionale şi centrale pot coopera, "în condiţiile legii", în vederea exercitării competenţelor lor specifice pe anumite domenii "stabilite prin legea" unei sau altei autorităţi. Aceste domenii apar ca urmare a unor acorduri încheiate între autorităţi distincte şi sunt desfăşurate "doar în condiţiile legii".
Comentariu: Şi în acest caz reglementările sînt confuze, iar condiţionarea printr-o "lege" abstractă nu permite evidenţierea normelor concrete aplicabile. Presupunem că această dispoziţie impune elaborarea unei legi speciale cu privire la asocierea şi cooperarea în domeniu.

3. La art.8 alin.(1) urmează a fi omis cuvîntul "diverse".

4. Din art.9 urmează a fi exclus textul "prin intermediul asociaţiilor legal constituite".
Comentariu: Dispoziţia limitează consultarea autorităţilor locale şi, implicit, determină necesitatea asocierii obligatorii a acestora. Esenţa cooperării şi transparenţei constă, însă, în solicitarea oricărei opinii şi luarea în consideraţie a celor mai bune şi argumentate.

5. La art.10 alin.(1), cuvîntul "subnaţional" urmează a fi substituit prin cuvîntul "regional".
Comentariu: În legislaţia Republicii Moldova noţiunea "subnaţional" nu este definită şi introducerea ei ar putea determina deficienţe la aplicarea legii, interpretări diferite de către administraţia publică centrală şi cea locală.

6. La art.12 alin.(6) textul "poate lua decizia de a propune varianta creării unei asocieri administrative cu alte primării învecinate, potrivit legislaţiei în vigoare" se va substitui prin textul "poate propune crearea unei asocieri administrative cu alte autorităţi administrativ-teritoriale învecinate sau comasarea unor unităţi administrativ-teritoriale, potrivit legislaţiei în vigoare, cu consultarea obligatorie a locuitorilor unităţilor administrativ-teritoriale vizate".
Comentariu: În varianta actuală norma pare a fi defectuoasă, conţine cîteva elemente variabile de comportament şi acţiune ale Guvernului, care, în diverse interpretări, pot fi apreciate fie că acordă Guvernului împuterniciri majore, fie că nu acordă Guvernului decît dreptul la propunere, fără efecte.

7. La art.15 alin.(1) textul "Patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale se delimitează şi separă clar de patrimoniul raionului şi a statului, potrivit legii sau în modul stabilit de lege" se va substitui prin textul "Patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul I se delimitează de patrimoniul unităţilor administrativ teritoriale de nivelul II şi de patrimoniul exclusiv al statului, în temeiul legislaţiei în domeniu şi în baza unei inventarieri generale a bunurilor ce fac obiect al patrimoniului respectiv.".
La art.15 alin.(5) cuvîntul "Bunurile" se va substitui prin cuvintele "Categoriile de bunuri".
Comentariu: În redacţia propusă textele determină dificultăţi de interpretare şi aplicare.

8. La art.17 alin.(3) textul "şi va prezenta în termen de 5 luni de la adoptarea acestei legi, a situaţiei generale privitor la capacităţile administrative ale primăriilor existente în ţară" se va substitui prin textul "şi va prezenta Parlamentului, în termen de 4 luni de la publicarea prezentei legi, expertize economico-financiare, date statistice şi informaţii detaliate privind capacităţile administrative ale autorităţilor administraţiei publice de nivelul I şi II, iar Guvernul - despre capacităţile administrative ale autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate.".

9. Dispoziţiile finale şi tranzitorii din Lege urmează a fi completate cu prevederi:

  • privind aducerea legislaţiei în vigoare cu dispoziţiile ei;
  • privind revizuirea actelor Guvernului şi altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale;
  • privind actele legislative concrete ce urmează a fi elaborate pentru demararea pe etape a descentralizării.