Raport de expertiză nr.012

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
19 Iulie 2006

Aviz
la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea
Legii nr. 753-XIV din 23 decembrie 1999 privind Serviciul de Informaţii
şi Securitate al Republicii Moldova
(nr. de înregistrare în Parlament nr. 2565 din 30.06.2006)

Prin prezenta, în temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă după cum urmează avizul asupra coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea Legii privind Serviciul de Informaţii şi Securitate.

Evaluarea generală

  1. Proiectul este înaintat în corespundere cu cerinţele iniţierii actelor legislative:
    - autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, fapt ce corespunde prevederilor art.73 din Constituţie şi art.44 din Regulamentul Parlamentului;
    - în temeiul art.66 lit.a), f) şi r) din Constituţie, art.9 lit.c) din Legea securităţii statului (Nr.618/1995), Titlul II secţiunile 4 şi 6 din Concepţia securităţii naţionale a RM (HP nr.445/1995), Parlamentul este competent să adopte reglementări noi referitoare la reglementarea statutului şi activităţii organelor securităţii statului), reieşind din evoluţia politicii interne şi externe a ţării, apariţia noilor pericole pentru securitatea naţională şi regională, modificarea sarcinilor şi a mecanismului de control asupra activităţii organelor securităţii.
    - elaborarea unor modificări ale Legii privind Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova constituie o prioritate stabilită în compartimentul II, pct.66 al Programului legislativ pentru anii 2005-2009, care indică necesitatea asigurării compatibilităţii Legii cu reglementările acquis-ului comunitar. În acelaşi timp, apreciem că prevederile incluse în proiect asigură doar parţial compatibilitatea reglementărilor interne cu cele comunitare, în partea vizînd combaterea terorismului şi a fenomenelor conexe.
  2. Categoria actului legislativ propus este determinată corect - lege organică, deoarece se propune modificarea unei legi care are statut de lege organică, deoarece reglementează structura şi atribuţiile unei autorităţi publice autonome, o serie de obligaţii ale altor autorităţi publice, persoane fizice şi juridice, conţine prevederi referitoare la restrîngerea unor drepturi sau libertăţi fundamentale etc.
    Conform art.9 alin.(5) şi art.35 alin.(3) ale Legii privind actele legislative, legile organice se modifică prin legi cu aceeaşi putere juridică sau cu putere juridică superioară.
  3. Textul proiectului corespunde cerinţelor redactării lingvistice, dar conţine anumite carenţe de redactare tehnico-legislativă, inclusiv elemente sau omisiuni ce pot fi apreciate ca pasibile de coruptibilitate.

Constatări de fond

  1. Cerinţele Legii privind actele legislative
    Pentru a fi în corespundere deplină cu dispoziţiile Legii Nr.780/2001, proiectul necesită completări:
    a) în preambul ar putea fi adăugate informaţii despre condiţiile care au generat elaborarea legii: întru implementarea prevederilor Programului legislativ pentru anii 2005-2009, în scopul implementării prevederilor Planului de acţiuni UE-RM etc.
    b) în cuprinsul clauzei de adoptare urmează a fi stabilit temeiul legal de adoptare a actului legislativ: "în temeiul art.66 lit.a) şi art.72 alin.(3) lit.r) din Constituţie, Parlamentul adoptă prezenta lege organică".
    c) nici în redacţia actuală, nici în cuprinsul propunerilor de modificare nu este inclus un articol care să stabilească expres scopul Legii - reglementarea organizării, funcţionării, competenţei, atribuţiilor şi obligaţiilor SIS în domeniul asigurării securităţii de stat.
    d) nu cunoaştem despre faptul dacă elaborării legii au precedat investigaţiile ştiinţifice cerute de Legea privind actele legislative.
    e) Legea ar trebui să conţină o formulă de intrare în vigoare, în special referitor la prezentarea unui prim raport despre activitatea Serviciului de Informaţii şi Securitate, în condiţiile art.20 din respectiva Lege.
  2. Corespundere actelor internaţionale şi interne anticorupţie
    Prevederile proiectului nu vin în contradicţie cu prevederile actelor internaţionale în domeniul combaterii corupţiei la care Republica Moldova este parte, în special, nu contravin reglementărilor convenţiilor penală şi civilă cu privire la corupţie.
    Competenţele SIS referitoare la combaterea terorismului, finanţării şi asigurării materiale a acestuia consună cu reglementările internaţionale referitoare la combaterea spălării banilor şi altor resurse provenite din activităţi infracţionale, privind asistenţa şi colaborarea internaţională în domeniu.
    Proiectul nu conţine reglementări ce ar fi în contradicţie directă cu prevederile actelor interne din domeniul combaterii corupţiei, deşi unele reglementări referitoare la verificarea candidaţilor şi titularilor la funcţii publice se combină cu reglementările legislative anticorupţie, însă, într-o măsură neclară şi puţin eficientă.
  3. Iminenţa modificării legislaţiei
    a) Prevederile propuse nu contravin legislaţiei ce reglementează domeniul securităţii statului, dar adoptarea lui va necesita perfecţionarea mai multor reglementări legislative sau adoptarea altora noi:
    - Codului penal şi a Codului de procedură penală, pentru a asigura aplicarea adecvată a art.101 (Procedura de constatare a infracţiunilor);
    - legislaţiei din domeniul serviciului public, la capitolul verificare a titularilor şi candidaţilor la funcţii publice (lit.l) din art.7), activitate a deţinătorilor de funcţii publice (consecinţe ale aplicării avertismentului oficial al SIS (Art.102. Avertismentul oficial);
    - adoptarea legislaţiei referitoare la verificarea datelor privind titularii şi candidaţii la funcţii publice, privind verificarea persoanelor care urmează să ocupe funcţii ce presupun accesul la informaţii şi activităţi secrete de stat (lit.g) din art.7);
    - legislaţiei din domeniul telecomunicaţiilor (aplicarea propunerilor din alin.(6) art.12) etc.
    b) Remarcăm că legislaţia în domeniul securităţii statului urmează să fie supusă unor modificări esenţiale: urmează a fi adoptată o nouă Strategie a securităţii naţionale, o nouă Lege privind activitatea informativă, probabil, se impune şi elaborarea unei legi cu privire la statutul personalului organelor securităţii statului (care să-i oblige necondiţionat la depunerea declaraţiilor publice despre venituri şi averi) etc., şi aceste noi reglementări vor impune corelarea cu Legea privind SIS şi viceversa.
  4. Impactul anticorupţie al noilor reglementări
    Adoptarea modificărilor în redacţia propusă ar avea un impact redus anticorupţie, manifestat doar prin introducerea în sfera atribuţiilor SIS a "realizării activităţi operative şi speciale în vederea cunoaşterii, prevenirii şi contracarării corupţiei care subminează securitatea statului".
    Considerăm că proiectul ar putea conţine mai multe completări ale Legii, menite să detalieze competenţele în sfera combaterii corupţiei şi neadmiterii apariţiei elementelor de corupţie chiar în cadrul SIS. Concomitent, unele prevederi propuse necesită a fi perfecţionate, în scopul reducerii elementelor de coruptibilitate (referinţe argumentate se expun în continuare).

Alte constatări şi obiecţii de conţinut

  1. La art.1 alin.(1) textul "care răspunde de asigurarea securităţii şi apărarea ordinii constituţionale a statului" se propune a fi substituit prin textul "componentă a sistemului securităţii statului".
    Comentariu: Modificarea este necesară deoarece practic toate autorităţile publice, nu doar SIS este responsabil de asigurarea securităţii şi apărarea ordinii constituţionale a statului. Afară de aceasta, sistemul organelor securităţii statului include cîteva structuri, fapt care presupune că SIS este doar o parte componentă a sistemului securităţii statului, chiar dacă trebuie să fie cea mai importantă instituţie din acest sistem.
    La art.1 alin.(7) propoziţia a doua "Informaţia privind numărul efectivului Serviciului se atribuie la secret de stat şi nu se publică" urmează a fi exclusă.
    Comentariu: Textul propus conţine norme dificil de aplicat, în virtutea faptului că Parlamentul nu poate adopta acte legislative secrete, iar nepublicarea actului legislativ atrage inexistenţa acestuia. Pînă în prezent efectivul SIS a fost aprobat prin HP nr.800/2000, situaţie care nu a periclitat securitatea statului şi nu a avut influenţă negativă asupra activităţii SIS.
    De altfel, examinarea şi adoptarea efectivului de personal al SIS în cadrul Parlamentului, adică de 101 deputaţi, asistaţi de colaboratori ai aparatului, consilieri, experţi, traducători şi tehnicieni ce nu pot fi eliminaţi din procesul de examinare, reduce la minim caracterul secret al deciziei. Asigurarea secretului poate fi posibilă doar dacă efectivul ar fi aprobat de o singură persoană, în persoana Preşedintelui RM, însă Constituţia şi legislaţia naţională nu prevede această atribuţie a şefului statului. În consecinţă, efectivul titular al SIS urmează a fi aprobat de legislativ în şedinţă publică, iar repartizarea şi subdiviziunile interne ale efectivului pot fi secretizate de conducerea nemijlocită a SIS.
  2. La art.2 textul "precum şi actele normative ale Serviciului, emise în limitele competenţei sale", propus pentru completarea alin.(1), necesită revizuire.
    Comentariu: Pentru acceptarea propunerii, legislatorii urmează să stabilească reglementări, conform cărora actele normative emise de SIS:
    - se elaborează în condiţiile Legii nr.317/2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale;
    - pot reglementa în temei activitatea Serviciului şi a angajaţilor titulari şi netitulari ai acestuia şi, cu anumite excepţii, nu pot produce efecte juridice asupra terţilor, nu pot constitui temei pentru lezarea sau limitarea unor drepturi legitime ale persoanelor fizice şi juridice;
    - pe măsura posibilităţilor, aceste acte normative trebuie să fie publicate integral sau parţial, în condiţiile Legii nr.92/2004 privind procedura publicării şi republicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova a actelor normative şi a rectificărilor operate în ele şi ale Legii nr.173/1994 privind modul de publicare şi intrare în vigoare a actelor oficiale.
  3. Propunerile de la pct.3, care vizează modificarea art.4 alin.(3) pot fi adoptate concomitent cu stabilirea în cuprinsul prezentei legi sau altor acte legislative a procedurii de recuperare a prejudiciului cauzat de acţiunile ilegale ale angajaţilor Serviciului, aflaţi în exerciţiul funcţiunii.
    Comentariu: În prezent Legea 1545/25.02.98 stabileşte doar modul de reparare a prejudiciului cauzat prin acţiunile ilicite ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii şi ale instanţelor judecătoreşti. Angajaţii SIS nu intră în categoriile respective şi excluderea prevederilor din Legea privind SIS conduce la apariţia unui vacuum legislativ, la încălcarea drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor fizice şi juridice.
  4. La pct.5, care vizează modificarea art.7 din Lege:
    a) pentru o aplicare şi înţelegere adecvată, textul urmează fi divizat în alineate, litere latine mici şi cratime, conform art.32 din Legea privind actele legislative;
    b) din textul lit.d) se va exclude cuvîntul "extremiste".
    Comentariu: Calificativul respectiv nu este necesar, deoarece în atribuţiile SIS trebuie să intre elaborarea şi realizarea sistemului de măsuri orientate spre cunoaşterea, prevenirea şi contracararea oricăror acţiuni şi activităţi care subminează instituţiile democratice ale statului. Păstrarea calificativului "extremiste" ar putea determina eschivarea angajaţilor SIS de la luarea măsurilor necesare pentru contracararea fenomenelor şi acţiunilor numite, sub pretextul că, deşi atentează la valori prioritare, acestea "nu sînt extremiste", ceea ce ar fi incorect.
    c) textul de la lit.k) stabileşte în atribuţiile SIS verificarea şi oferirea, în condiţiile legii, a datelor privind titularii şi candidaţii la funcţii publice. Dar, actualmente legislaţia nu reglementează modul de verificare a datelor respective şi introducerea normei în cauză ar putea fi interpretată ulterior ca accept general de principiu al Parlamentului asupra efectuării respectivelor proceduri. Este adevărat, că şi în prezent art.9 din Legea privind SIS atribuie Serviciului competenţa verificării şi oferirii datelor cu privire la persoanele ce urmează a fi încadrate în autorităţile publice, însă în textul actual sînt deosebiri esenţiale: - aceasta este nu o atribuţie, ci o obligaţie a SIS; - verificarea se efectuează doar la cererea conducătorilor autorităţilor publice; - informaţia poate fi solicitată doar pentru persoanele ce urmează a fi încadrate în autorităţi publice. În noile reglementări se propune, însă, să fie verificaţi titularii şi candidaţii la funcţii publice, noţiune care este foarte largă, procedura putînd fi astfel aplicabilă şi funcţiilor publice, şi celor politice, şi din domeniul justiţiei, mass-media publică etc.
    Reglementarea conţine şi un anumit element de coruptibilitate, deoarece, persoanele verificate pot fi şantajate de angajaţii SIS cu divulgarea sau nedivulgarea unor date, fără posibilitate de reacţie promptă şi adecvată din partea titularilor. În consecinţă, opinăm că Parlamentul trebuie mai întîi să examineze conceptual problema verificării, să stabilească reglementări şi proceduri clare în domeniu şi numai după aceasta să abiliteze SIS sau alte organe cu dreptul de a efectua verificări.
    d) în textul de la lit.l) se propune preluarea dispoziţiilor actuale din Legea privind SIS, conform cărora, Serviciul participă la asigurarea securităţii cetăţenilor Republicii Moldova aflaţi în străinătate.
    Comentariu: Reglementarea are un caracter declarativ, deoarece activitatea SIS pe teritoriul altor state va fi dificil de realizat. Serviciul poate doar să colaboreze cu alte servicii similare, pentru a contribui la asigurarea securităţii cetăţenilor RM, care nu se află sub protecţie internaţională sau specială. Pe de altă parte, norma respectivă poate conduce la justificarea filării cetăţenilor RM peste hotare, sub pretextul asigurării protecţiei.
    e) textul de la lit.p) "exercită alte atribuţii definite de legislaţia în vigoare" constituie o normă de trimitere care poate conţine elemente de coruptibilitate, mai ales, pornind de la premiza că SIS intenţionează să adopte acte normative proprii.
    Comentariu: Se propune examinarea posibilităţii reformulării textului de la lit.p) sau substituirii acestuia prin următorul: "alte atribuţii ale Serviciului de Informaţii şi securitate sînt stabilite prin legi organice şi tratate internaţionale.".
    f) se propune completarea articolului cu următorul text:
    "- procesează şi valorifică informaţii referitoare la faptele de înaltă corupţie care periclitează securitatea naţională ori pot avea consecinţe deosebit de grave asupra activităţii autorităţilor publice;
    - realizează investigaţii speciale de securitate economico-financiară, inclusiv în vederea identificării şi combaterii corupţiei;".
    Comentariu: Completările au menirea de a eficientiza activitatea SIS în domeniul combaterii şi prevenirii corupţiei şi sînt în corespundere cu recentele propuneri ale Preşedintelui RM privind eficientizarea activităţii SIS în domeniul asigurării securităţii economice a statului şi combaterii corupţiei.
  5. La pct.8, care vizează modificarea art. 10 alineatul (1), textul propus pentru completarea lit.i) se va completa cu cuvintele "cu excepţia cazurilor cînd informaţiile nu intră în sfera de activitate a SIS, comunicarea lor prejudiciază grav sau împiedică activitatea autorităţii publice respective.".
    Comentariu: În redacţia actuală, textul poate permite SIS să transforme orice autoritate publică, de orice rang, în furnizor permanent de informaţii, indiferent de conţinutul şi necesitatea acestora pentru asigurarea securităţii statului şi activitatea de bază a SIS.
  6. La pct.9, care vizează completarea legii cu art.101 şi 102:
    a) la alin.(2) din art.101, textul "orice alte acţiuni prevăzute de lege" se va substitui prin textul "alte acţiuni prevăzute de lege pentru constatarea infracţiunilor".
    Comentariu: Formula propusă lasă o marjă discreţionară prea largă colaboratorului operativ al SIS şi oferă condiţii pentru abuz de putere, apariţia unor elemente de coruptibilitate.
    b) la alin.(3) din art.101, textul "în termenul stabilit" se substituie prin textul "procurorului, în termenul stabilit de legislaţia procesual-penală.".
    Comentariu: În scopul prevenirii apariţiei unor situaţii de abuz, coruptibilitate sau neglijenţă, pentru a elimina interpretări şi aplicarea defectuoasă a legii, prevederile din actele legislative referitoare la termene trebuie să fie concretizate.
    c) la alin.(4) din art.101, cuvintele "poate acorda" se substituie prin textul "acordă, în baza indicaţiilor scrise ale procurorului".
    Comentariu: Reglementarea actuală lasă o marjă discreţionară prea largă SIS şi angajaţilor acestuia, permiţînd refuzarea acordării de sprijin în cazuri cînd SIS ar putea şi ar trebui să intervină.
    d) completarea Legii cu art.102, referitor la avertismentul oficial necesită o reevaluare considerabilă.
    Comentariu: Avertismentul nu are efect de sancţionare. La aplicarea avertismentului persoana culpabilă este informată despre faptul că este filată şi îi permite să se eschiveze de la răspundere pentru tentativa de comitere a actelor ilicite. Anunţarea Procurorului General despre aplicarea avertismentului nu are vre-un efect determinabil în cazul dacă nu este declanşată urmărirea penală.
    Se poate considera că procedura respectivă nu corespunde principiului protecţiei informative a activităţii SIS.
  7. Prevederile art.111 (Dreptul la risc profesional) propus pentru completarea Legii, reiau într-o formulă adaptată dispoziţiile Codului penal (art.40) şi în acest fel se poate produce un conflict de reglementări legislative cu aceeaşi putere juridică.
  8. Considerăm că, deşi nu face obiectul modificărilor propuse prin proiect, art.13 din Legea privind SIS necesită perfecţionare, din cîteva aspecte:
    a) directorul Serviciului urmează să fie numit în funcţie de Parlament numai după audierea acestuia de către subcomisia pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activităţii SIS şi prezentarea de către această Comisie a unui raport în plenul legislativului;
    Comentariu: Controlul parlamentar trebuie să fie eficient, inclusiv pînă la numirea în funcţie a conducerii SIS.
    b) demiterea directorului SIS să poată fi iniţiată de către Preşedintele ţării, de către subcomisia pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activităţii SIS, precum şi de cel puţin 1/3 din numărul deputaţilor în Parlament, iar decizia să fie adoptată de legislativ cu votul a cel puţin 2/3 din numărul deputaţilor aleşi.
    Comentariu: Propunerile ar contribui la stabilitatea în funcţie a conducătorului SIS, la evitarea influenţelor politice asupra activităţii Serviciului. Concomitent, subcomisia de control parlamentar va căpăta pîrghii suplimentare de control eficient.
    c) vicedirectorii SIS urmează a fi numiţi în funcţie de Parlament, la propunerea Directorului SIS, din rîndul angajaţilor acestuia, doar după audierea în subcomisia de control parlamentar. Eliberarea lor din funcţie se va face la cererea directorului sau ca şi în cazul directorului, însă cu votul majorităţii deputaţilor aleşi.
    Comentariu: Numirea unipersonală a vicedirectorilor SIS prezintă pericolul abuzului, politizării acestora, dar şi elemente de coruptibilitate din partea instituţiei abilitate cu acest drept. Numirea de către Parlament permite o verificare mai bună, consolidează controlul parlamentar, asigurînd şi o mai bună conlucrare a SIS cu parlamentarii.
    e) Directorul şi vicedirectorii SIS trebuie să aibă dreptul de a asista la şedinţele Guvernului şi Parlamentului, precum şi de a expune poziţia în problemele din domeniul de activitate, la cererea sau cu acceptul Parlamentului/Guvernului.
    Comentariu: Completarea asigură o conlucrare eficientă între SIS şi principalele instituţii ale statului, permite informarea adecvată şi intervenţia operativă a SIS în problemele ce vizează domeniul de activitate al Serviciului.
  9. La pct.12, care vizează completarea art.14 din Lege:
    La alineatul (4) textul se completează în final cu cuvintele "cu excepţia cazurilor cînd candidatul cere expres prezentarea lor şi motivele respective nu constituie secret de stat.".
    Comentariu: Redacţia actuală a textului permite abuzuri la examinarea candidaţilor ce intenţionează a se încadra în SIS, prezentînd elemente de apreciere subiectivă, incluzînd aspecte corupţionale (candidatul poate oferi sau angajatorul poate solicita recompensă pentru anunţarea motivelor).
  10. Şi art.19 din Lege, deşi nu face obiectul modificărilor propuse prin proiect, ar necesita perfecţionare, din următoarele aspecte:
    - stabilirea persoanei responsabile de gestionarea mijloacelor financiare, a bunurilor materiale şi patrimoniului public, aflat în gestiunea SIS;
    - stabilirea modului de control intern asupra utilizării mijloacelor, bunurilor şi patrimoniului public din gestiunea SIS;
    - controlul din partea organelor de stat abilitate asupra modului de gestiune, în special asupra mijloacelor speciale acumulate din activitatea SIS şi asupra achiziţiilor publice efectuate.
    Comentariu:     Gestiunea resurselor publice trebuie să constituie obiectul unui control distinct, în scopul evitării şi înlăturării unor eventuale scheme şi legături corupţionale, care pot să apară în cadrul unor structuri speciale, secretizate şi ascunse de control public eficient.
  11. La art.20 alin.(2) cuvîntul "închise" se va substitui prin textul "publice, cu excepţia cazurilor unor rapoarte tematice concrete, cînd Parlamentul decide examinarea în şedinţă secretă".
    Comentariu    : Rapoartele anuale şi generale trebuie să fie prezentate deschis, pentru a asigura controlul public, nu doar parlamentar, al activităţii SIS. Informaţiile din rapoarte ce nu pot fi date publicităţii pot fi clasificate şi cifrate.

Concluzie: Opinăm că luarea în consideraţie a obiecţiilor şi propunerilor expuse va contribui la perfecţionarea Legii privind Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova, completînd acest document cu elemente noi, menite să combată mai eficient flagelul corupţiei şi eliminînd elementele existente sau propuse în proiect care nemijlocit admit favorizarea sau apariţia germenilor corupţiei.