Raport de expertiză nr.219

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
24 Mai 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ
la proiectul legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative

(înregistrat în Parlament cu nr.1642 din 26.04.2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative.

Evaluare generală

1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM (autor nemijlocit - Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei).

2. Categoria actului legislativ este determinată - lege organică. Categoria propusă este corectă, în virtutea normelor constituţionale de la art.72 alin.(3), precum şi datorită faptului că se propune modificarea unor acte legislative care au înscris expres statutul de lege organică.

3. Scopul promovării proiectului. Scopul declarat al promovării proiectului este aducerea în concordanţă a legislaţiei naţionale în domeniul prevenirii şi combaterii corupţiei cu prevederile unor acte internaţionale şi cu prevederile incluse în unele noi proiecte de legi prezentate spre examinare Guvernului. Conform notei explicative, autorii consideră că prevederile proiectului vor facilita şi măsurile de contracarare eficientă a fenomenului corupţiei.

Considerăm că prevederile incluse în proiect pot contribui la realizarea scopurilor propuse, dar nu în totalitatea lor, anumite norme necesită perfecţionare.

4. Nota informativă este prezentată şi expusă pe web-site-ul Parlamentului, în acest fel putem considera că principiul transparenţei este respectat.

5. Suficienţa argumentării. Nota explicativă la proiect conţine descrierea elementelor ce urmează a fi incluse în legislaţie, însă nu constată elocvent lacunele existente şi insuficienţa reglementărilor actuale în domeniu, lipseşte o argumentare ştiinţifico-practică a elaborării. în special, nu se indică în ce mod existenţa unor imunităţi împiedică tragerea la răspundere a judecătorilor (era necesară o analiză privind numărul de aprobări/respingeri de către Consiliul Superior al Magistraturii a solicitărilor de aprobare a tragerii la răspundere a judecătorilor); nu sînt prezentate rezultatele aplicării legislaţiei despre declararea şi controlul averilor, impedimentele apărute etc.

6. Referinţe la compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Referinţe la compatibilitatea proiectului cu legislaţia comunitară (aquis-ul comunitar) lipsesc. Nota explicativă conţine trimiteri generale despre compatibilitatea prevederilor proiectului cu Convenţia ONU împotriva corupţiei şi Convenţia penală privind corupţia a Consiliului Europei. De asemenea, se conţin referinţe generale şi la recomandări ale experţilor Consiliului Europei.

7. Fundamentarea financiar-economică. Implementarea prevederilor proiectului nu presupune careva cheltuieli considerabile, se poate conchide că o fundamentare economico-financiară specială nu este necesară.

Evaluarea de fond a coruptibilităţii

8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul promovează o serie de măsuri menite să prevină şi să combată corupţia în sectorul public şi privat, sînt scoase în relevanţă anumite competenţe sporite ale CCCEC în domeniu. La modul general, interesele şi beneficiile sînt corelate, corespund interesului public major. în acelaşi timp, intenţia de anulare a imunităţilor judecătorilor nu este pe deplin corelată cu scopurile proiectului şi cu interesul general constînd în asigurarea dreptului la justiţie prin garantarea independenţei depline a actului de justiţie şi a inviolabilităţii realizatorilor acestuia.

9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Aplicarea actului va putea aduce anumite prejudicii exponenţilor serviciului public, reprezentanţilor corpului judecătoresc, organizaţiilor din sfera privată, în special la etapa iniţială, cînd aplicarea noilor prevederi nu va fi bazată în exclusivitate pe criterii obiective, derivate din practica anterioară şi jurisprudenţa în materie.

Notăm în acest sens prevederile şi recomandările unor documente de relevanţă internaţională în domeniul protecţiei judecătorilor:

a) Recomandarea CM al CE Nr. r (94) 12 cu privire la independenţa, eficienţa şi rolul judecătorilor: Principiul VI. Exercitarea necorespunzătoare a funcţiei şi răspunderea disciplinară, pct.3: -Atunci cînd urmează a fi luate măsurile prevăzute la paragrafele 1 si 2 ale acestui articol, statele membre trebuie să studieze posibilitatea constituirii, prin lege, a unui organ competent special, însărcinat cu aplicaîrea sancţiunilor şi a măsurilor disciplinare, dacă acesîtea nu sunt de competenţa unei instanţe de judecată, şi ale cărui decizii trebuie supuse controlului unui organ judiciar superior sau care să fie el însuşi un organ judiciar superior.".

b) Principiile fundamentale privind independenţa judecătorilor, adoptate de congresul al VII-lea al Naţiunilor Unite privind prevenirea criminalităţii şi tratamentul infractorilor (1985):-16. Fără a prejudicia vreo procedură disciplinară sau vreun drept de apel ori compensaţie din partea statului, în conformitate cu legislaţia naţională, judecătorii trebuie să beneficieze de imunitate în procesele civile pentru daune materiale pentru acţiuni incorecte sau omisiuni în exercitarea atribuţiilor judecătoreşti. 17. O acuzaţie sau reclamaţie înaintată împotriva unui judecător în exercitarea atribuţiilor sale judecătoreşti şi profesionale va fi examinată expeditiv şi echitabil, conform unei proceduri corespunzătoare. Judecătorul va avea dreptul la un proces echitabil. Examinarea cauzei în faza iniţială va fi confidenţială, cu condiţia ca judecătorul să nu solicite altceva.".

c) Carta europeană privind statutul judecătorilor (1998), Principii generale:"1.1 Statutul judecătorilor urmăreşte să asigure competenţa, independenţa şi imparţialitatea pe care, în mod legitim, orice persoană le aşteaptă de la instanţe şi de la fiecare judecător căruia îi este încredinţată apărarea drepturilor sale. El exclude orice dispoziţie şi orice procedură de natură să altereze încrederea în această competenţă, independenţă şi imparţialitate. Prezenta Cartă cuprinde dispoziţiile cele mai în măsură să garanteze realizarea acestor obiective. Aceste dispoziţii urmăresc îmbunătăţirea garanţiilor asigurate în diferitele state europene. Ele nu pot justifica modificări ale statului care să tindă la reducerea nivelului garanţiilor deja atins în ţările respective.".

d) Carta universală a judecătorului, aprobată la reuniunea Consiliului central al Asociaţiei Internaţionale a Judecătorilor (1999), Art.10 (Răspunderea civilă şi penală): -Iniţierea unei acţiuni civile, în ţările în care aceasta este permisă, şi a unei acţiuni penale, inclusiv arestarea, împotriva unui judecător trebuie să fie permisă doar în împrejurări care garantează că independenţa sa nu poate fi influenţată.".

10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. La moment, proiectul nu este în deplină concordanţă cu prevederile legislaţiei naţionale (obiecţii mai detaliate sînt expuse în anexă). Mai multe elemente novatorii sînt preluate din proiecte de legi noi, care, la moment, nu sînt încă adoptate, sau chiar nici nu sînt prezentate în Parlament. Introducerea unor noţiuni noi, în lipsa definirii adecvate a acestora, va putea provoca dificultăţi de interpretare şi aplicare a noilor reglementări. în consecinţă, s-ar impune mai întîi examinarea şi adoptarea de către Parlament a proiectelor de legi de bază (cu privire la combaterea corupţiei, statutul funcţionarului public ş.a.) şi doar ulterior sau concomitent cu discutarea acestora să se purceadă la dezbaterea prezentului proiect.

11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. în cuprinsul proiectului se atestă unele formulări ambigui, texte necorespunzătoare regulilor redactării tehnico-juridice (mai detaliat - a se vedea în Anexă).

12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. în proiect nu au fost constatate atribuţii necorespunzătoare pentru autorităţile publice. în acelaşi timp, pot fi sesizate unele reglementări neadecvate privind termenele în care trebuie să se acţioneze, precum şi sporirea atribuţiilor CCCEC şi ale Procurorului General.

Atribuirea competenţei exclusive de tragere la răspundere contravenţională şi penală a judecătorului doar de către Procurorul General prezintă anumite pericole: atît Procurorul General cît şi conducerea procuraturii, respectiv şi procurorii pe scară ierarhic inferioară, sînt într-o anumită dependenţă politică şi administrativă - numirile în funcţii se efectuează inclusiv pe criterii politice, de către majoritatea deputaţilor în Parlament.

Acordul Procurorului General presupune o vastă discreţie unipersonală, ceea ce reprezintă un potenţial sporit de coruptibilitate.

Concluzii

13. Proiectul de lege înaintat poate contribui la realizarea dezideratului prevenirii şi combateri corupţiei. în acelaşi timp, provoacă îngrijorări aspectele legate de:

- obligaţiile în domeniu ale exponenţilor serviciului public şi privat (în special referitoare la omisiuni) şi survenirea răspunderii pentru acestea;

- anularea imunităţii tragerii la răspundere a judecătorilor (poate fi afectată independenţa judecătorilor).

- definirea unor termene şi noţiuni noi: agenţi publici; comportament corupţional; măsuri de prevenire şi combatere a corupţiei; supravegherea inadecvată etc.;
- responsabilitatea şi răspunderea subiecţilor vizaţi.

Opinăm că prevederile din proiect care conţin noţiuni noi pot fi puse în aplicare doar după intrarea în vigoare a noii Legi privind combaterea corupţiei. De asemenea, ar fi recomandată includerea prevederilor vizînd modificarea Legii serviciului public în noua lege din domeniu (privind serviciul public şi statutul funcţionarului public). Propunerile referitoare la anularea imunităţii judecătorilor necesită o examinare suplimentară din punct de vedere al constituţionalităţii, precum şi o discuţie publică prealabilă, cu participarea reprezentanţilor din toate domeniile sferei publice şi juridice (serviciul public, judecată, procuratură, avocatură, mediu universitar academic, ONG etc.). Deoarece reforma în domeniul justiţiei constituie unul din angajamentele Republicii Moldova faţă de CoE, ar fi necesară expertizarea prealabilă a proiectului vizat de către Consiliul Europei.

ANEXĂ
analiza detaliată a coruptibilităţii şi a altor riscuri ale prevederilor proiectului legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative
(înregistrat cu nr.1642 din 26.04.2007)

Nr

Art.

Text

Obiecţia

Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri

Recomandarea

1.

Art.I

Art.174/18 CCA:
încălcarea prevederilor legislaţiei cu privire la prevenirea şi combaterea corupţiei..., manifestată prin:
1) nerespectarea restricţiilor şi interdicţiilor stabilite de actele normative care reglementează statutul special al agenţilor publici;
2) nedenunţarea actelor de corupţie sau faptelor de comportament corupţional, de către persoanele care au această obligaţie;
3) neasigurarea realizării măsurilor de prevenire şi combatere a corupţiei,-

Se utilizează împreună noţiunile -legislaţie" şi -acte normative", ceea ce poate produce confuzie;
Se menţionează existenţa unor statute -speciale" ale -agenţilor publici", fără definirea ambelor noţiuni;
Se utilizează noţiunea -fapte de comportament corupţional", fără definire;
Nu sînt stabilite termenele denunţării;
Măsurile de prevenire şi combatere a corupţiei nu sînt definite special, aplicarea sancţiunii nu este corelată cu survenirea unor consecinţe esenţiale în legătură cu omisiunea respectivă.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Dezechilibru între responsabilitate şi sancţiune
Lipsa unor termene concrete
Formulare lingvistică deficientă (ambiguă, termene noi fără definire)

Utilizarea aceleiaşi noţiuni;

Utilizarea noţiunilor consacrate şi anterior definite sau adoptarea celor noi numai după definirea prealabilă (în proiect sau în alte legi);

Stabilirea unor termene concrete pentru denunţare.

2.

Art. III.

Art. 12 din Legea serviciului public: -Funcţionarul public care, în exerciţiul funcţiunii, a luat cunoştinţă de acte de corupţie sau fapte de comportament corupţional este obligat să le aducă la cunoştinţa superiorilor..."

Se utilizează noţiunea -fapte de comportament corupţional", fără definire;
Nu sînt stabilite termenele sesizării;

Coruptibilitate
Lipsa unor termene concrete
Formulare lingvistică deficientă (termene noi fără definire)

Utilizarea noţiunilor consacrate şi anterior definite sau adoptarea celor noi numai după definirea prealabilă (în proiect sau în alte legi);

Stabilirea unor termene concrete pentru sesizare.

3.

Art.III.

Art.28 din Legea serviciului public:
în cazul în care a comis un fapt de comportament corupţional, agentul public este concediat, indiferent de vechimea acţiunii, cu privarea de dreptul de a ocupa o funcţie publică sau de prestare a serviciului public pe un termen de 5 ani.

Se utilizează noţiunea -fapte de comportament corupţional", fără definire;
Conform unor definiri incluse în proiectul nou de lege privind combaterea corupţiei (art.17), prin fapt corupţional se înţeleg şi unele acţiuni minore care nu neapărat produc efect negativ (necomunicarea unor informaţii, utilizarea unui bun public pentru necesităţi personale o singură dată, necesităţi nemateriale etc.). în acelaşi timp, sancţiunea disciplinară care intervine este foarte dură, fără corelare între încălcare şi prejudiciu.
Utilizarea noţiunii -indiferent de vechimea acţiunii" derogă de la principii generale ale prescripţiei răspunderii, permite aplicarea retroactivă a legii.

Coruptibilitate
Formulare lingvistică deficientă (termene noi fără definire)
Lipsa unor termene concrete
Dezechilibru între responsabilitate şi sancţiune

Utilizarea noţiunilor consacrate şi anterior definite sau adoptarea celor noi numai după definirea prealabilă (în proiect sau în alte legi);

Stabilirea necesităţii corelării adecvate între încălcare, prejudiciu şi sancţiune.

4.

Art.IV.

Art.19 din Legea despre statutul judecătorului:
(1) Persoana judecătorului este inviolabilă.
(2) Inviolabilitatea judecătorului se extinde asupra locuinţei şi localului lui de serviciu, vehiculelor şi mijloacelor de telecomunicaţie folosite de el, asupra corespondenţei, bunurilor şi documentelor lui personale.
(3) Judecătorul nu poate fi reţinut, arestat, percheziţionat, cu excepţia cazurilor de infracţiune flagrantă, tras la răspundere contravenţională sau penală fără acordul Procurorului General şi informarea Consiliului Superior al Magistraturii.

Se propune anularea unor imunităţi şi inviolabilităţi anterior instituite pentru a contribui la asigurarea independenţei judecătorului: (interdicţia răspunderii pentru opinia exprimată în lipsa abuzului criminal; eliberarea imediat după identificare).
Inviolabilităţile care se propun a fi păstrate pentru judecători (persoana, locuinţa, proprietatea, documentele personale) sînt, de fapt, inviolabilităţi generale, garantate de Constituţie oricărei persoane, nu doar judecătorului.
Din formularea textului alin.(3) se înţelege că reţinerea, arestarea şi percheziţionarea judecătorului se admite doar cu acordul procurorului general şi a CSM. Nu se stabileşte termen concret pentru informarea CSM.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Formulare lingvistică deficientă (ambiguă)
Lipsa unor termene concrete

Reexaminarea propunerilor privind anularea imunităţii şi inviolabilităţii judecătorilor

5.

Art. V

La art. V pct.8 se prevede răspundere pentru omisiunea sesizării organelor de urmărire penală.

Este necesară instituirea răspunderii mai dure pentru omisiunea sesizării de către persoana sau organul care are în atribuţiile sale combaterea corupţiei şi menţinerea ordinii de drept (procuratură, CCCEC, MAI).

Examinarea posibilităţii instituirii răspunderii mai dure pentru omisiunea sesizării de către persoana care are în atribuţiile sale combaterea corupţiei şi menţinerea ordinii de drept.