Raport de expertiză nr.023

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
26 Iulie 2006

AVIZ
la proiectul legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative
(nr. de înregistrare în Parlament nr.2790 din 07.07.2006)

Prin prezenta, în temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă după cum urmează avizul asupra coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative.

Evaluarea generală:

  1. Proiectul corespunde cerinţelor iniţierii actelor legislative:
    - autor al iniţiativei este un grup de deputaţi în Parlament, subiecţi cu drept de iniţiativă legislativă, conform prevederilor art.73 din Constituţie şi art.44 din Regulamentul Parlamentului;
    - Parlamentul este în drept să intervină cu modificări în domeniul respectiv, în baza art.66 lit. a), art.72 alin.(3) lit. a) şi lit. f) din Constituţie.
    În acelaşi timp, remarcăm că elaborarea proiectului, în formula propusă - crearea consiliilor şi primăriilor de sector ai mun. Chişinău, - nu este prevăzută expres de programele legislative şi planurile naţionale prioritare. Programul legislativ pentru anii 2005-2009 (HP nr.300/2005), Programul calendaristic al acţiunilor legislative pentru executarea recomandărilor CE (HP nr.284/2005), Planul de Acţiuni UE-RM stabilesc necesitatea generală a modificării legislaţiei din domeniul administraţiei publice locale şi necesitatea expresă a conformării cu criteriile europene de autonomie locală a Legii privind statutul municipiului Chişinău. Observăm, însă, că modificarea acestei legi nu este abordată în respectivul proiect şi, astfel, situaţia nu este pe deplin clarificată. Respectiv, nu este clar dacă legiuitorii au în vedere realizarea angajamentelor convenite cu UE şi implementarea recomandărilor CE, ori se urmăresc scopuri politice distincte.
  2. Categoria actului legislativ propus este determinată corect - lege organică, deoarece se propune modificarea şi completarea Legii privind administraţia publică locală, a Codului electoral şi a Legii privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, legi care, conform Constituţiei, dar şi propriilor formule introductive, sînt organice.
    Conform art.9 alin.(5) şi art.35 alin.(3) ale Legii privind actele legislative, legile organice se modifică prin legi cu aceeaşi putere juridică sau cu putere juridică superioară.
  3. Textul proiectului este întocmit corect din punct de vedere al corespunderii cu normele lingvistice. În acelaşi timp, redactarea tehnico-juridice nu este asigurată plenar, pot fi constatate anumite omisiuni, iar unele noţiuni şi texte necesită reevaluare suplimentară, corelare cu ale dispoziţii interne ale actelor propuse spre modificare sau ale altor acte legislative în vigoare.

Constatări de fond

1. Cerinţele Legii privind actele legislative
Conţinutul proiectului şi, în special, fundamentarea acestuia, nu corespund întru totul dispoziţiilor Legii Nr.780/2001 şi art.44 alin.(3) din Regulamentul Parlamentului:
a) Titlul legii ar putea enumera exhaustiv actele legislative pe care le modifică.
b) reforma propusă este esenţială nu numai pentru locuitorii mun. Chişinău, a localităţilor ce intră în componenţa municipiului, dar şi pentru întreaga ţară, deoarece mun. Chişinău este capitala Republicii Moldova, aici sînt amplasate şi funcţionează principalele instituţii politice şi administrative ale statului, este concentrată cea mai mare parte a potenţialul economic şi financiar, capitala are cel mai mare număr de locuitori etc. Administrarea treburilor publice ale capitalei este o sarcină foarte grea şi responsabilă, cele expuse fiind printre argumentele principale, care impun examinarea prealabilă plenară, detaliată, cu estimări economice, juridice, financiare, sociale, administrative etc., a oricăror intervenţii planificate în sfera administrării şi organizării administraţiei publice din municipiul Chişinău. Pentru considerentele expuse, legea trebuie însoţită de un preambul, care ar expune finalităţile urmărite de Parlament prin adoptarea actului legislativ, raţiunea adoptării, motivaţia social-politică, economică sau de altă natură (conform art.26 din Legea privind actele legislative).
c) în cuprinsul clauzei de adoptare urmează a fi stabilit temeiul legal de adoptare a actului legislativ: "în temeiul art.66 lit. a) şi art.72 alin.(3) lit. a) şi lit. f) din Constituţie, Parlamentul adoptă prezenta lege organică".
d) din studierea expunerilor de motive la proiect nu rezultă că acestuia i-a precedat efectuarea investigaţiilor ştiinţifice asupra consecinţelor politice, sociale, economice, financiare, juridice, culturale şi de altă natură a reglementărilor în materie, iar incompatibilitatea unor reglementări în vigoare cu cerinţele sociale existente este constatată doar parţial (locul şi statutul indefinite al pretorului). Fundamentarea proiectului nu ilustrează adecvat finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui, documentul nu este însoţit de fundamentarea economico-financiară (art.44 alin.(3) din Regulamentul Parlamentului şi art.20 din Legea nr.780/2001).

2. Corespundere actelor internaţionale
Conform prevederilor art.4 din Carta Europeană a Autonomiei Locale. colectivităţile locale trebuie să fie consultate, pe cît posibil, în timp util şi de o manieră apropriată în cursul procesului de planificare şi de luare a deciziei pentru toate chestiunile care le privesc direct. Art.5 al Cartei stabileşte că pentru orice modificare a limitelor teritoriale locale colectivităţile locale în cauză trebuie să fie consultate în prealabil, eventual, pe cale de referendum, acolo unde legea o permite (excluderea oraşelor şi satelor care intră în sectoarele mun. Chişinău şi intenţia de a delimita strict teritorial sectoarele, poate fi calificată ca o modificare a limitelor teritoriale locale, în sensul prevederilor Cartei).
Constatăm că, în cazul examinat, consultarea nu s-a realizat, colectivitatea locală nu a fost informată şi consultată în prealabil, în timp util, despre reformele cardinale propuse. Mai mult decît atît, plasînd proiectul pe pagina web la 12 iulie 2006 şi adoptîndu-l în prima lectură la 14 iulie 2006, Parlamentul a încălcat procedura stabilită prin propria Hotărîre privind cooperarea cu societatea civilă (HP nr.373/2005). Metoda tăinuită de promovare a reformei în domeniu afectează principiul transparenţei, eficienţei cooperării şi chiar probitatea autorităţilor.
Credem că anume în acest caz, locuitorii oraşului Chişinău trebuiau consultaţi în prealabil prin referendum local, deoarece promovarea deciziei unilateral de autorităţile centrale nu corespunde principiilor autonomiei locale.

3. Iminenţa modificării legislaţiei
Considerăm că adoptarea modificărilor propuse trebuia să se producă concomitent sau chiar după revizuirea cardinală a Legii privind statutul mun. Chişinău.
De asemenea, intrarea în vigoare a respectivelor modificări va impune modificarea Legii privind finanţele publice locale, a Legii bugetului de stat, a Legii cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale, a Codului fiscal etc.

4. Impactul anticorupţie al noilor reglementări
Adoptarea legii ar putea avea un anumit impact anticorupţie, deoarece se presupun procese de descentralizare şi transfer către autorităţile de sector a anumitor competenţe, cumulate la nivelul consiliului municipal şi a Primarului general.
În acelaşi timp, este evident că implementarea legii va determina sporirea numărului de aleşi şi funcţionari locali (consilierilor municipali li se adaugă 5 seturi de consilieri ai sectoarelor, aceste consilii şi primarii de sector vor avea nevoie de aparat de lucru, secretari etc.). Creşterea numărului funcţionarilor poate diminua considerabil eventualul impact anticorupţie.

5. Corespunderea noilor reglementări cu principiile generale în materie
Crearea şi funcţionarea consiliilor şi primăriilor de sector nu trebuie apreciată ca formarea unor unităţi administrativ-teritoriale distincte, deoarece nu apar noi unităţi administrativ-teritoriale (UAT), ci se realizează o divizare administrativă a unei UAT unice. Respectiv, noilor autorităţi nu le vor fi aplicabile plenar principiul autonomiei şi nesubordonării. Dimpotrivă, între consiliul municipal şi consiliile de sector, între Primarul general şi cei de sector vor exista anumite raporturi de subordonare, anumite atribuţii ale autorităţilor de sector fiind realizate doar la delegare sau, cu aprobarea, informarea prealabilă a autorităţilor municipale.
Însuşi faptul că în art.66 se propune instituirea obligativităţii executării deciziilor consiliului municipal şi a primarului general, presupune o autonomie redusă, derogatorie de la principiile generale ale Legii privind APL.

Alte constatări şi obiecţii

I. La art. I. din proiect, referitor la modificarea şi completarea
Legii privind administraţia publică locală
1. În legătură cu modificările propuse este necesară fie înscrierea distinctă, expresă şi exhaustivă, în capitol aparte, a tuturor competenţelor şi a modului de funcţionare a consiliilor şi primarilor de sector din Chişinău, fie modificarea şi completarea expresă a unor prevederi generale ale Legii privind administraţia publică locală:

  • art.1 (referitor la definiţia noţiunilor "consiliu local", "primar", "UAT de nivelul I";
  • art.4 (în prezent este prevăzută personalitatea juridică a unităţii administrativ-teritoriale, nu şi a subdiviziunilor teritoriale ale acesteia);
  • art.5 alin.(2) (reglementarea actuală prevede alegerea unui singur consiliu local în mun. Chişinău);
  • art.9 (reglementarea în vigoare prevede că autorităţile APL elaborează şi aprobă bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, avînd dreptul să pună în aplicare şi să determine cuantumul impozitelor şi taxelor locale. Sectoarele nu sînt UAT, iar acordarea dreptului de a aproba impozite şi taxe locale "sectoriale" ar genera haos, aplicare neuniformă, inechitabilă şi diferenţiată a legislaţiei pe teritoriul uneia şi aceleiaşi unităţi administrativ-teritoriale);
  • art.15 (numărul actual de consilieri este stabilit în funcţie de numărul de locuitori ai UAT, nu de numărul locuitorilor din subdiviziuni. Sectoarele mun. Chişinău sînt populate de un număr mare de locuitori, ceea ce presupune că fiecare consiliu de sector să aibă minimum 35 de consilieri, ceea ce ar fi o exagerare);
  • art.10-14 ( privind delimitarea domeniilor de competenţă);
  • art.16 (referitor la statutul alesului local);
  • art. 31 (referitor la primari şi viceprimari în mun. Chişinău);
  • art.42-44 (referitor la secretarii consiliilor de sector);
  • art.45-46 (referitor la primăria şi personalul acesteia) etc.

2. La art.63 alin.(2):

  • în textul lit. b) este utilizată sintagma derogatorie "de regulă", care produce confuzii şi permite decizii subiective, diferite, pentru consilii de acelaşi tip;
  • textul de la lit. e) ar permite stabilirea pe teritoriul municipiului a unor mărimi diferite ale impozitelor şi taxelor, situaţie care nu trebuie admisă;
  • la lit. f) se prevede că consiliul local va aproba "la propunerea primarului organigrama, statul de funcţii, numărul de personal şi Regulamentul de organizare şi funcţionare ale aparatului propriu de specialitate", situaţie care poate genera limitarea activităţii consiliului, conflicte administrative, abuzuri din partea primarului etc.;
  • la lit. m) textul "analizează activitatea gardienilor publici şi propune măsuri de îmbunătăţire a acesteia" urmează a fi reevaluat şi adus în concordanţă cu prevederile Legii Republicii Moldova Nr.1101/1997 cu privire la gărzile populare.
  • la lit. o) textul "aprobă criteriile pentru repartizarea locuinţelor sociale" necesită reevaluare, deoarece considerăm că în teritoriul municipiului Chişinău criteriile respective trebuie să fie aceleaşi.
  • la lit. q) şi r) cuvintele "informarea prealabilă" se vor substitui cu cuvintele "aprobarea prealabilă". Deciziile privind cooperarea sau asocierea cu autorităţi ale administraţiei publice locale din ţară sau din străinătate, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice autohtone sau străine au o importanţă majoră şi nu vizează doar autorităţile locale ale sectoarelor, ci întreaga comunitate şi administraţie a municipiului.

3. Art.65 alin.(1) necesită reevaluare sub aspectul permisiunii de a organiza referendum local în sectoare. Art.179-180 din Codul electoral atribuie dreptul de a convoca referendumuri doar autorităţilor unităţilor administrativ teritoriale, nu şi autorităţilor din subdiviziunile UAT. În cazul unor referendumuri "de sector" se vor produse mai multe confuzii legate de desfăşurarea campaniei electorale, agitaţia în locuri publice şi în mass-media, care nu este "sectorială".

4. Considerăm necesară introducerea în art.67 a unor prevederi care să stabilească obligativitatea invitării la şedinţele de lucru ale Primarului general şi cei de sector, a reprezentantului Guvernului (Ministerului APL) împuternicit cu drept de control administrativ.

II. La art. II, privind modificarea şi completarea Codului electoral
1. Este necesară studierea şi consolidarea suplimentară a prevederilor şi procedurilor ce vizează:

  • constituirea circumscripţiilor electorale şi a consiliilor electorale de circumscripţie (se constituie la propunerea UAT de nivelul I, însă acestea nu există la moment, vor fi 6 comisii de circumscripţie în loc de una ş.a.);
  • condiţiile şi modul de susţinere a campaniei electorale (declararea mijloacelor în mass-media locală ş.a.);
  • întocmirea şi verificarea listelor electorale (în prezent se întocmesc pentru localităţi, de către primari);
  • colectarea listelor de subscripţie (se colectează într-o singură "localitate", se autentifică de primar);
  • campania electorală (mass-media, TV-Radio, afişaj electoral în afara teritoriului sectorului:
  • clarificarea situaţiei certificatelor pentru drept de vot, votarea în alt loc decît domiciliul stabil;
  • votarea studenţilor etc.

2. Este necesară introducerea unor prevederi tranzitorii mai detaliate, iar însăşi legea trebuie să intre în vigoare după efectuarea alegerilor locale generale din anul 2007, dar nu din momentul stabilirii datei alegerilor.

Concluzii

Pornind de la cele expuse mai sus, apreciem ca inoportună adoptarea legii în varianta propusă şi considerăm că este necesară revizuirea prevederilor propuse, consultarea prealabilă a populaţiei din mun. Chişinău, a opiniei publice, a experţilor naţionali şi internaţionali, a Consiliului Europei, Congresului Puterilor Locale şi Regionale din Europa.