Raport de expertiză nr.022

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
27 Iulie 2006

Aviz
la proiectul Legii cu privire la reţeaua ecologică naţională
(nr. de înregistrare în Parlament nr. 2789 din 07.07.2006) 

Prin prezenta, în temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă după cum urmează avizul asupra coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la reţeaua ecologică naţional. 

Evaluarea generală

1. Din punct de vedere formal, proiectul este înaintat în corespundere cu cerinţele iniţierii actelor legislative:

  • autor al iniţiativei este Guvernul, fapt ce corespunde prevederilor art.73 din Constituţie şi art.44 din Regulamentul Parlamentului;
  • în temeiul art.66 lit. a) din Constituţie, Parlamentul este în drept să adopte o nouă lege în domeniul respectiv în baza art. 66 lit. a) şi art.72 alin. (1) din Constituţie;
  • elaborarea Legii cu privire la reţeaua ecologică naţională a fost prevăzută la punctul 52 din Programul legislativ al Parlamentului pe anii 2005-2009, aprobat prin Hotărîrea Parlamentului nr.300/2005, precum şi în cadrul Strategiei naţionale şi Planului de acţiuni în domeniul conservării diversităţii biologice, aprobate prin Hotărîrea Parlamentului nr.112/2001.

2. În opinia noastră proiectul legii nu se referă la categoria legilor organice, în cazul în care domeniul, reglementat de proiectul legii, nu este inclus în lista prevăzută expres la alineatul (3) articolul 72 din Constituţie. Considerăm că legea respectivă trebuie să fie calificată drept o lege ordinară, în corespundere cu prevederile alineatului (4) al articolului 72 din Legea Supremă.

3. Proiectul nu corespunde întru totul cerinţelor tehnicii legislative, în special celor referitoare la efectuarea investigaţiilor ştiinţifice, care să determine consecinţele politice, sociale, economice, financiare, juridice etc., ale reglementărilor propuse.

În acelaşi timp, considerăm că proiectul în cauză contravine prevederilor art. 19 ale Legii privind actele legislative nr. 780 din 27.12.2001, ţinînd cont de faptul că textul proiectului este expus într-un limbaj inaccesibil pentru subiecţii interesaţi, iar noţiunile nu sînt clar definite. De asemenea, în cuprinsul proiectului sînt utilizate unele neologisme care nu sunt de largă circulaţie. Drept exemplu al deficienţelor şi inexactităţilor atestate pot servi următoarele prevederi ale proiectului: în art. 2 lit. (b) sînt expuse două semnificaţii ale noţiunii de reţea ecologică naţională; art. 2 lit. (d) defineşte elementele funcţionale ale reţelei ecologice ca fiind terenuri ale reţelei ecologice (fără a specifica care reţea - ecologică naţională, locală, paneuropeană) care au o destinaţie specifică de conservare a diversităţii biologice şi peisagistice: zone-nucleu; zone-tampon; coridoare ecologice; zone de reconstrucţie ecologică, în timp ce art. 9 din proiect stabileşte că zonele-nucleu; zonele-tampon; coridoarele ecologice; zonele de reconstrucţie ecologică sunt elementele funcţionale a reţelei ecologice naţionale. De asemenea, art. 2 stabileşte patru elemente funcţionale: zone-nucleu; zone-tampon; coridoare ecologice; zone de reconstrucţie ecologică, însă proiectul de lege reglementează doar două zone: zone-nucleu şi coridoarele ecologice. Articolul 11 prevede că zonele-nucleu şi coridoarele ecologice se clasifică în trei categorii: internaţionale, naţionale, locale, iar articolul 12 "Ierarhia reţelelor ecologice" defineşte numai categoriile de naţionale şi locale, cele internaţionale nefiind menţionate. 

Ţinem să menţionăm, că proiectul în cauză contravine prevederilor Legii privind protecţia mediului înconjurător nr. 1515 din 16.06.1993. Potrivit art.2 al legii menţionate, se stabileşte că aceasta constituie cadrul juridic de bază  pentru elaborarea  actelor  normative speciale şi instrucţiunilor  din domeniul protecţiei mediului, însă, la elaborarea proiectului în cauză, Legea respectivă nu a fost respectată. Astfel, Capitolul II "Competenţele autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale" contravine prevederilor Capitolului II "Competenţa Parlamentului, Preşedintelui Republicii, Guvernului şi a organelor de autoadministrare locală în domeniul protecţiei mediului" şi  Capitolul V "Protecţia Resurselor Naturale şi Conservarea Biodiversităţii" în special, referitor la stabilirii zonelor naturale din Legea privind protecţia mediului înconjurător nr. 1515 din 16.06.1993.

Constatări de fond

1. Cît priveşte identificarea unor norme juridice ce favorizează sau pot favoriza corupţia în procesul de aplicare a acestora, menţionăm că unele prevederi ale proiectului pot condiţiona comiterea unor acte de corupţie.  Considerăm că aceste prevederi trebuie să  fie revizuite, fie eliminate din cuprinsul proiectului.

a. Art. 9 al proiectului stabileşte structura reţelei ecologice naţionale şi anume: zone-nucleu; zone-tampon; coridoare ecologice; zone de reconstrucţie ecologică. Potrivit definiţiei stabilite la art. 2 din proiect, zonele-nucleu reprezintă teritoriul cu diversitate genetică, ecosistemică şi peisagistică, precum şi habitate ale organismelor, de importanţă biologică şi ecologică, bine integrate în peisaje şi capabile să asigure conservarea acestor componente pentru o perioadă de timp îndelungată, iar articolul 3 din proiect stipulează că aceste reţele (zone) se creează în scopul conservării biodiversităţii. Însă, potrivit art. 63 din Legea privind protecţia mediului înconjurator, în scopul conservării biodiversităţii şi a  unor formaţiuni  naturale  cu valoare ecologică, ştiinţifică şi estetică,  se formează  sisteme:  de  zone naturale protejate  (rezervaţii  naturale, branişti şi parcuri naţionale), etc. Statutul  de zonă naturală protejată, monument al naturii, monument  al artei  horticole, parc zoologic se atribuie sau se retrage de Parlament la  propunerea  Guvernului. Prin urmare poate fi atestat un conflict evident al normelor de drept din diferite acte legislative, fapt ce va conduce la interpretări diferite şi contradictorii în procesul de aplicare a legilor respective.

b. Prevederile art. 13 şi art. 14 din proiect sînt norme de blanchetă, deoarece oferă funcţionarilor sau autorităţii  publice dreptul de a elabora şi de a emite acte de reglementare sau de a soluţiona unele probleme ce ţin de executarea normelor de drept. În acest caz apare pericolul că funcţionarii corupţi vor elabora şi vor emite prin intermediul autorităţilor publice acte normative, care pot majora riscul comiteri unor acte de corupţie sau actele emise de către autorităţile respective vor promova şi proteja interesele unor grupuri de persoane.În acest context, considerăm necesar să fie expres stabilit care autoritate va fi responsabilă de adoptarea actelor respective.

c. Pentru o redactare mai clară şi precisă, precum şi în scopul evitării dublării unor reglementări, prevederile art. 14 şi art. 15 din proiect trebuie comasate.

d. Titlul art. 16 din proiect după cuvîntul "naţionale" trebuie completat cu cuvîntul "locale", deoarece articolul menţionat reglementează nu numai proiectarea elementelor funcţionale ale reţelei ecologice naţionale dar şi proiectarea elementelor funcţionale ale reţelei ecologice locale.

e. Art. 16 alin (3) contravine prevederilor art. 8 pct. 10) din Legea privind protecţia mediului înconjurător, potrivit căruia Guvernul este împuternicit să asigure relaţiile externe ale Republicii Moldova cu alte state şi cu organismele internaţionale în domeniul protecţiei mediului şi nu organul de stat abilitat cu gestiunea resurselor naturale şi cu protecţia mediului înconjurător.

f. Proiectul de lege nu stabileşte expres denumirea organului de stat abilitat cu gestiunea resurselor naturale şi cu protecţia mediului înconjurător.

g. Normele referitor la răspunderea pentru încălcarea prevederilor legii nu sînt detaliate, astfel încît să fie indicate explicit categoriile persoanelor pasibile răspunderii. Afară de aceasta, proiectul legii nu diferenţiază concret care acţiuni sunt pasibile de urmărire penală şi care acţiuni reprezintă contravenţii administrative. În acest context, trebuie ca temeiul răspunderii să fie formulat coerent, cu diferenţierea categoriei respective de răspundere  - disciplinară, administrativă, civilă sau penală.  Expresia "poartă răspundere penală şi/sau administrativă în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare" utilizată în cadrul proiectului actului legislativ trebuie să corespundă articolelor concrete din Codul penal sau Codul cu privire la contravenţiile administrative.

Concluzii

Considerăm că proiectul Legii nu poate fi adoptat în redacţia în care a fost propus Parlamentului spre aprobare şi necesită a fi corelat cu actele legislative în vigoare, în special cu Legea privind protecţia mediului înconjurător. Totodată, considerăm că este oportună doar completarea şi modificarea Legii privind protecţia mediului înconjurător nr. 1515 din 16.06.1993, fără a fi necesară adoptarea unui nou act legislativ.