Raport de expertiză nr.021

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
1 August 2006

Aviz
la proiectul Legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative
(nr. de înregistrare în Parlament nr. 2788 din 07.07.2006)

Prin prezenta, în temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă după cum urmează avizul asupra coruptibilităţii proiectului Legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative. 

Evaluare generală

1. Proiectul este înaintat în corespundere cu cerinţele iniţierii actelor legislative:

  1. autorul iniţiativei legislative este Guvernul, fapt ce corespunde prevederilor art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului;
  2. Parlamentul este în drept să adopte o lege de modificare în domeniile respective în temeiul art. 66, lit. a), art. 72, alin. (3) lit. p) şi art. 132 din Constituţie. 

2. Categoria actului legislativ este determinată corect, ţinînd cont de faptul că majoritatea actelor legislative propuse spre modificare fac parte din categoria legilor organice.
Conform art. 9 alin. (5) şi art. 35 alin. (3) ale Legii privind actele legislative, legile organice se modifică prin legi cu aceiaşi putere juridică sau cu putere juridică superioară. 
3. Din punct de vedere al normelor lingvistice şi redactării tehnico-juridice, textul proiectului este întocmit corect cu unele excepţii, care vor fi evidenţiate în secţiunile ulterioare ale avizului.
4. Textul proiectului nu conţine prevederi care să fie în contradicţie directă cu actele internaţionale şi naţionale din domeniul prevenirii şi combaterii corupţiei. Totuşi, considerăm necesare unele concretizări, inclusiv referitor la anumite elemente sau omisiuni ce pot fi apreciate ca pasibile de coruptibilitate.

Constatări  şi obiecţii de conţinut

1. Cu referire la articolele I, II şi IV ale proiectului, menţionăm că acestea nu suscită comentarii speciale, ţinînd cont de faptul că prevederile respective au drept scop uniformizarea legislaţiei în domeniul asigurării cu pensii a judecătorilor Curţii Constituţionale, judecătorilor din cadrul instanţelor judecătoreşti ale Republicii Moldova şi a procurorilor.

2. Cît priveşte modificarea Legii nr. 156-XIV din 14 octombrie 1998 privind pensiile de asigurări sociale de stat, (articolul III al proiectului) considerăm necesară evidenţierea următoarelor aspecte discutabile ale proiectului.

a) La articolul 4 se propune substituirea cuvîntului "defalcările" prin cuvîntul "transferurile".
Comentariu: În viziunea noastră, substituirea cuvîntului "defalcările" prin cuvîntul "transferurile" contravine prevederilor literele a), c) şi e) din art. 19 al Legii nr. 780/2001, privind normele gramaticale şi utilizarea termenilor adecvaţi. Astfel, terminologia utilizată trebuie să fie constantă şi uniformă atît în actul elaborat, cît şi în toate celelalte acte legislative - de exemplu în Legea nr. 329-XIV din 25.03.1999 se operează cu cuvîntul "defalcări". 

b) Conform punctului 3 din articolul III al proiectului se propune expunerea articolului 6 într-o nouă redacţie.
Comentariu: În opinia noastră, se impun anumite modificări ale articolului respectiv, însă nu expunerea acestuia în redacţie nouă. Astfel, considerăm că prevederea "Stagiul de cotizare se exprimă în ani" se încadrează  mai bine în textul art. 5 al Legii. Astfel, propunem ca alineatul (2) să devină alineatul (1) cu următorul cuprins:
"(1) Stagiul de cotizare se calculează după cum urmează:
a) în cazul persoanelor angajate în baza contractului individual de muncă se calculează prin însumarea lunilor pentru care s-au plătit contribuţii de asigurări sociale în mărimile stabilite de prezenta lege şi împărţirea acestei sume la 12. Rezultatul obţinut se rotungeşte pînă la o unitate după virgulă;
b) în cazul persoanelor ce activează fără contract individual de muncă, cuantumul minim al contribuţiilor se stabileşte anual prin Legea bugetului asigurărilor sociale de stat".
Totodată, se propune ca alineatul (3) să devină alineatul (2) cu condiţia că norma va fi expusă cu respectarea cerinţelor de claritate, ceea ce ar exclude elementele coruptibilităţii actului legislativ şi ar fi mai explicită, deoarece varianta propusă este expusă într-o manieră inaccesibilă. De exemplu, nu este clar dacă perioada lucrărilor sezoniere (cere durează aproximativ 6 luni sau mai puţin) va fi considerată drept un an de cotizare? Astfel, considerăm că norma respectivă poate agrava situaţia din sistemul public de pensii prin creşterea în timp a numărului de pensionari. Or, un obiectiv important al Strategiei de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei pentru anii 2004-2006 este creşterea numărului de contribuabili la sistemul de pensii, însă nu viceversa.
O altă sugestie la articolul 6 este ca alineatul (4) să devine litera b), iar fraza de la alineatul (2) "Cuantumul etc." sa fie plasată într-un alineat separat, respectiv (3), în următoarea redacţie:
"(3) Cuantumul minim lunar al contribuţiilor de asigurări sociale  nu poate fi mai mic decît cuantumul contribuţiilor de asigurări sociale calculate din salariul minim lunar pe ţară, stabilit de prezenta lege".

c) Considerăm că modificarea propusă la articolul 8 este oportună.
Comentariu: Este o normă prin care se tinde ajustarea sistemului naţional de pensii cerinţelor Uniunii Europene, inclusiv eficientizarea politicilor sociale în direcţia creşterii numărului de contribuabili ai sistemului, exprimată în creşterea numărului de angajaţi cu forme legale, atragerea în sistem a celor care lucrează în agricultură sau liber întreprinzători, promovarea principiului "bătrîneţii active", dezvoltarea unei politici demografice, bazată în special pe creşterea natalităţii, creşterea ratelor de colectare, creşterea contribuţiei procentuale etc.

Cît priveşte noul alineat (7) menţionăm că, pentru acceptarea şi promovarea propunerii, legislatorii urmează să motiveze necesitatea acestei norme, prin adoptarea căreia se va împovăra sistemul public de asigurări. Or, actualmente sistemul public de asigurări este susţinut prin redistribuirea veniturilor de la tineri la bătrîni. O soluţie optimă, în viziunea noastră ar fi preluarea experienţei Danemarcei, potrivit căreia este stabilit sistemul de acordare a pensiei populare (People`s Pension) tuturor cetăţenilor ţării, cu condiţia să fi fost rezidenţi ai acestei ţări în ultimii 40 de ani. Norma ar putea fi acceptată, dacă beneficiile financiare ale pensionarilor provin din ţara în care s-a lucrat, iar plata pensiei se realizează în ţara de rezidenţă" (a se vedea Strategia Lisabona: Lisabona,2000, www.eu.int.org - Legea locului de muncă (Lex locis laboris)). Esenţanormei nominalizate rezidă în importanţa determinării plătitorului. Astfel, banii pentru plata pensiei sunt transferaţi din ţara în care s-a plătit asigurarea şi, în consecinţă, nu se împovăra sistemul public de pensii. 

Obiecţia respectivă este valabilă şi pentru noul alineat (8), care dublează practic textul prevăzut la alin. (7), cu o singură excepţie - se concretizează "fost membru al URSS". În acest context, considerăm că nu este necesară o diferenţiere nejustificată prin acordarea unor categorii de persoane a unui şir de facilităţi, neacoperite financiar. Această normă, în viziunea noastră constituie o povoară excesivă pentru sistemul naţional de pensii. Cu atît mai mult, trebuie relevat faptul că nu există careva cifre estimative privind numărul eventual de beneficiari. Similar textului de la alin (7) este o normă inacceptabilă ce reclamă obligaţii exagerate ale sistemului  public de pensii şi care, finalmente, poate constitui o ameninţare pentru solvabilitatea sistemului. Prin urmarea se impune necesitatea încheierii acordurilor sau convenţiilor de colaborare în domeniul asigurărilor sociale în sensul transferării drepturilor de asigurări sociale din ţara în care s-a contribuit, adică suportarea poverii pecuniare de către ţara în care beneficiarul a lucrat, a acumulat stagiul de cotizare şi a contribuit la viabilitatea  sistemului.

d) La articolul 20 în alineatul (2), cuvintele "indiferent de stagiul de cotizare" se substituie prin cuvintele "indiferent de durata stagiului de cotizare." Este o substituire dictată de prevederile Legii nr. 780/2001 şi ţine de aspectul tehnico-legislativ, dar o propunem în următoarea redacţie: "(2) Pensia de invaliditate cauzată de un accident de muncă sau boală profesională se stabileşte indiferent de stagiul de cotizare acumulat".   În acelaşi timp propunem ca alineatele (3) şi (4) ale articolului 20 să fie expuse în următoarea redacţie:

"(3) În cazul stabilirii pensiei de invaliditate cauzată de o boală obişnuită, stabilirii pensiei de invaliditate cauzată de un accident de muncă sau de o boală profesională, stabilirii pensiei de invaliditate persoanelor a căror invaliditate a survenit în legătură cu îndeplinirea serviciului militar în termen, precum şi invalizilor din copilărie, stagiul de cotizare necesar se stabileşte în raport cu vîrsta, de la data constatării iniţiale a invalidităţii.

(4) În cazul în care persoanele menţionate la alin. (3) nu au realizat stagiul de cotizare necesar pînă la data constatării iniţiale a invalidităţii, stagiul de cotizare necesar se stabileşte în raport cu vîrsta, la data adresării pentru stabilirea pensiei de invaliditate". Referindu-ne în special ala alin. (4) e necesar să menţionăm că, experienţa României este mult mai reuşită la acest capitol (Legea României nr. 19 din 27 martie 2000 (secţiunea 4 "Pensia de invaliditate")), prevăzînd expres gradele de invaliditate, criteriile de încadrare etc. Or, Legea Republicii Moldova nr. 156 din 14.10.1998  invocă că,  "Starea de invaliditate, cauzele, gradul etc. se constată de către Consiliul de Expertiză..". În aceste condiţii, în lipsa unor reglementări clare şi precise s-a facilitat creşterea numărului de pensionari pentru invaliditate, ceea ce este caracteristic sistemului PAYG bazat pe principiul solidarităţii între generaţii şi a generat în ultimă instanţă un număr mare de   pensionări frauduloase.  

e)Cît priveşte modificarea propusă la alineatul (2) al art. 22, considerăm că aceasta este binevenită. Totodată, opinăm că este raţional ca şi Instrucţiunea, conform căreia se stabileşte gradul de invaliditate să fie revăzută, conformată încercării R. Moldova de a armoniza sistemul de pensii existent rigorilor UE şi, totodată reglementărilor conform cărora actele nepublicate nu au putere juridică. De menţionat faptul că potrivit unei opinii generale, susţinută de specialiştii în domeniu că, lăsarea în umbră a chestiunii ce ţine de acordarea gradelor de invaliditate a generat creşterea artificială a numărului de pensionari ca urmarea a invalidităţii acestora. Un număr mare al acestor pensionări poate fi calificat drept suspecte, frauduloase, dar nedepistate şi, prin urmare, neanulate din cauza deficitului de control şi sancţiuni în sistemul de asigurări. Astfel, pensionările anticipate şi pensionările pentru invaliditate au condus la o vîrstă medie de pensionare de aproximativ 51-52 de ani în anii 2002-2004.  

f) La articolul 23, excluderea alineatului (3) este în conformitate cu principiul neadmiterii dublei sancţiuni.  .

g) Cu referire la expunerea lit. b) alineatul (4) din articolul 32 în redacţie nouă, considerăm că modificarea respectivă nu este necesară. Or, redacţia actuală prevede corect obţinerea unui drept din data întrunirii unor anumite condiţii, constatarea de fapt a invalidităţii, respectiv data emiterii deciziei C.E.M.V.

h) Considerăm că completarea propusă la alin. (5) al art.33 din proiect are un caracter ambiguu şi, respectiv, propunem o nouă redacţie: "cu excepţia transferării la altă categorie de pensie termenul de acordare a căreia este stabilit în art. 11 alin. (2) din prezenta Lege.".

i) Ţinînd cont de faptul că redacţia articolului 35 propusă de proiect are un caracter incert, propunem o variantă de alterativă a redacţiei, după cum urmează:
"(1) Pensia stabilită dar  neîncasată la timp de către beneficiar se plăteşte retroactiv pe o perioadă de cel mult 3 ani din data solicitării.
(2)Pensia stabilită, dar neplătită la timp din vina organului de asigurări sociale se achită fără limite în termen".

j) Cu referire la excluderea din articolul 41 a alineatului (1) a cuvintelor "pînă la 31 decembrie 2007 inclusiv", considerăm că textul propus contravine atît strategiei reformării actualului sistem public de asigurări sociale, cît şi directivei UE privind egalarea vîrstei de pensionare între bărbaţi şi femei  la 65 ani, scopul fiind reducerea numărului de pensionari şi, implicit, echilibrarea financiară a bugetului asigurărilor de pensii de stat. Un punct de referinţă pentru procesul de reformare a sistemului public de pensii, îl poate constitui sistemul naţional privat de "Conturi de Economii pentru Pensii"  din Chile prin care a fost înlocuit sistemul de pensii de stat.  

k) Considerăm că norma propusă la articolul 42 va reduce posibilităţile de pensionare anticipată, instituită sub diverse forme de multe ţări din Europa.

l) În opinia noastră, textul propus la alineatul (2) al articolului 45 va avea un efect pozitiv - echitatea calculării pensiei pentru persoanele, pensionate în diferite perioade, însă este oportun ca sintagma "media salariilor medii", inclusiv cuvîntul "lunar" să fie expusă în următoarea redacţie " media salariului brut lunar". 

m) Articolul 46, atît în redacţia actuală, cît şi în redacţia modificată, contravine principiului de echitate socială.

n) Cît priveşte  completarea Legii cu 4 noi articole referitor la condiţiile de pensionare a judecătorilor şi procurorilor, menţionăm următoarele. 

Textul articolului 47 este preluat din Legea nr.544 (art. 26, alineatul (6). În viziunea noastră, norma respectivă reprezintă o obligaţie exagerată a sistemului public de pensii şi totodată o inechitate socială, ori cuantumul beneficiilor de asigurări sociale este determinat de mărimea şi durata contribuţiilor, dar şi de alte elemente legate de echitatea socială (solidaritatea intra şi inter-generaţională). În acelaşi timp, este oportun ca la alineatul (5) sintagma "vechimii în muncă" să fie expusă în redacţia "pentru limită de vîrstă" conform lit. a), art. 9 din Legea nr. 165/1998.  

o) modificările propuse la articolul 60 au drept scop revigorarea situaţiei financiare a asiguraţilor din aviaţia civilă. Deşi, aceste modificări vor împovăra într-o anumită măsură sistemul public de pensii, totuşi acestea sînt în spiritul principiilor sistemului PAYG conformat principiului de solidaritate între generaţii. . 

p) Modificările anexelor la legea analizată, specificate în pct. 32-35 sunt corelate modificărilor din textul legii. Elemente de coruptibilitate nu conţin.

Concluzii

Considerăm, că toate modificările propuse nu vor contribui substanţial la revigorarea sistemului public de asigurări sociale. Analiza sistemelor de pensii actuale, din punct de vedere al siguranţei, echităţii, sustenabilităţii economice şi a drepturilor fundamentale omului, duc la concluzia că, principiile fundamentale ale economiei de piaţă sunt încălcate de legislaţiile naţionale. Sistemele publice de pensii nu au reuşit să stabilească un echilibru rezonabil între corectitudinea actuarială şi protecţia împotriva sărăciei şi a bătrîneţii. Sistemul actual, numit şi keynesian nu face altceva decît să redistribuie veniturile da la  tineri la bătrîni, deseori într-o manieră inechitabilă. Majoritatea ţărilor, printre care şi Republica Moldova, este  în criză de contribuabili ai sistemului de asigurare, iar obligaţiile exagerate ale sistemului public de pensii ameninţă solvabilitatea financiară a acestora.
Din considerentele expuse mai sus majoritatea ţărilor s-au angajat în diferite reforme, cum ar fi: schimbarea sistemului de pensii tip PAYG către sistemele cu capitalizare; schimbarea regimurilor de pensii cu prestaţii definite către cele care leagă pensiile de contribuţii, fapt prin care se asigură dreptul de proprietate asupra pensiilor. De asemenea, trebuie menţionat faptul că politica UE în domeniul asigurării sociale propune ca sistemele publice de pensii să asigure un venit minim la vîrsta pensionării; susţine tendinţa introducerii sistemelor bazate pe contribuţii definite, capitalizate, stabilirea unor reguli şi directive privind mobilitatea pensiilor, studierea diferitor reforme în domeniul asigurării cu pensii, pentru a favoriza schimbul de experienţă şi bune practici între ţările membre.