Raport de expertiză nr.035

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
7 August 2006

Aviz
la proiectul Legii cu privire la modificările şi completările unor acte legislative
(nr. de înregistrare în Parlament nr. 2993 din 21.07.2006) 

Prin prezenta, în temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă după cum urmează avizul asupra coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la modificările şi completările unor acte legislative. 

Evaluare generală 

1. Proiectul este înaintat în corespundere cu cerinţele iniţierii actelor legislative:

  • autorul iniţiativei legislative este deputat în Parlament, fapt ce corespunde prevederilor articolului 73 din Constituţie şi articolul 44 din Regulamentul Parlamentului;  
  • Parlamentul este competent să modifice legislaţia în vigoare în domeniul silvic şi protecţiei mediului înconjurător în temeiul art. 66 şi art.72 din Constituţie.

2.      Trebuie remarcat faptul că elaborarea şi promovarea unui proiect de act legislativ în domeniul abordat nu sînt prevăzute în Programul calendaristic al acţiunilor legislative ale Parlamentului şi nici în programele sau strategiile elaborate la nivel de Guvern.

3. Categoria actului legislativ propus este determinată corect - lege organică, deoarece  se propune modificarea unui Cod, lege organică care cumulează reglementările speciale în domeniul legislaţiei silvice.

Conform art.9 alin.(5) şi art.35 alin.(3) ale Legii privind actele legislative, legile se modifică prin legi cu aceeaşi putere juridică sau cu putere juridică superioară.

4. Cît priveşte respectarea cerinţelor tehnicii legislative, remarcăm că proiectul contravine prevederilor Legii privind actele legislative 780/2001.

  • fundamentarea proiectului de act legislativ nu a fost efectuată în conformitate cu articolul 20 al Legii menţionate mai sus. Astfel, nota informativă a proiectului nu conţine detalii referitor la efectul social, economic şi de altă natură şi nu conţine fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
  • conform articolului 25 din Legea 780/2001 titlul proiectului trebuie să conţină enumerarea exhaustivă a actelor în a căror cuprins se efectuează modificări, completări ori abrogări fie o formulă generală referitoare la modificare, completare ori abrogare. Deoarece proiectul propune modificarea şi completarea doar a două acte legislative, considerăm oportun ca titlul acestuia să fie expus în următoarea redacţie: "Lege cu privire la modificarea şi completarea Codului silvic şi Legii cu privire la protecţia mediului înconjurător";
  • potrivit articolul 32 alin. (4) al Legii privind actele legislative, în cazul unei legi de modificare şi completare a mai multor acte legislative, fiecărui act i se consacră un articol, numerotat cu cifre romane, normă care nu a fost respectată de către autor în procesul elaborării proiectului. În acelaşi timp, au fost ignorate şi prevederile art. 19 lit. e) din Legea citată, deoarece în textul art. 1 din proiect nu este utilizată aceiaşi terminologie ca şi în legea supusă modificării. Astfel, art. 1 stabileşte că din  Codul silvic se exclude art. 63 "Garda silvică", însă, potrivit prevederilor în vigoare ale codului menţionat este utilizată noţiunea "Garda forestieră". De asemenea, în art. 2 al proiectului nu este specificat concret care articol al Legii cu privire la protecţia mediului înconjurător se modifică.
  • numerotarea articolelor proiectului nu este efectuată corect, deoarece în textul acestuia sînt două articole numerotate cu cifra "2".  

Adiţional menţionăm faptul că dispoziţiile finale şi tranzitorii ale proiectului (articolul 4 al proiectului) sunt expuse într-o manieră ambiguă, fapt care va condiţiona implicit dificultăţi de interpretare în procesul de aplicare.

Constatări de fond

5. Cu referire la identificarea unor norme juridice ce favorizează sau pot favoriza corupţia în procesul de aplicare a acestora, menţionăm că unele prevederi ale proiectului pot condiţiona comiterea unor acte de corupţie.  Considerăm că aceste prevederi trebuie să  fie revizuite, fie eliminate din cuprinsul proiectului.

a. Astfel, normele prevăzute la articolul 3 din proiect fac parte din categoria normelor de blanchetă, deoarece abilitează Guvernul cu dreptul de a elabora şi de a emite acte de reglementare sau de a soluţiona unele probleme ce ţin de executarea normelor de drept. Deşi aceste norme nu au un caracter evident coruptibil, totuşi, în procesul de implementare a acestora, persistă un risc de apariţie a unor acte corupţionale. Acest risc constă în faptul că funcţionarii interesaţi vor elabora şi vor promova prin intermediul autorităţilor publice acte normative care pot maximaliza posibilităţile lor de corupţie sau actele emise vor corespunde intereselor unui anumit grup. Prin urmare, este oportun ca proiectul să definească în linii generale funcţiile şi sarcinile noii instituţii, drepturile şi obligaţiile acesteia. Ulterior, normele respective pot fi dezvoltate în cadrul unui act normativ adoptat de Guvern, fără a fi admise unele derogări de la principiile generale, stabilite în cadrul legii. Această propunere este argumentată şi prin faptul că, potrivit alineatului (2) al articolului 102 din Constituţie, hotărîrile Guvernului se adoptă pentru organizarea executării legilor.

b. În viziunea noastră, este oportun ca articolul 4 al proiectului să fie exclus sau să fie revizuit substanţial. Această propunere este întemeiată pe considerentul că aprobarea regulamentului unei noi instituţii nu poate fi efectuată în baza unei instituţii lichidate, ţinînd cont de specificul atribuţiilor şi locul diferit al instituţiilor. De asemenea, considerăm că la articolul respectiv, urmau a fi prevăzute şi obligaţiile autorităţilor responsabile de a executa actul legislativ, de a lua măsurile şi de a efectua procedurile necesare executării (eventuale disponibilizări, transmiterea patrimoniului, aspectele legate de finanţarea noii instituţii etc.)

Concluzii

Considerăm că proiectul Legii nu poate fi adoptat în redacţia propusă Parlamentului spre aprobare, în special, în lipsa unei argumentări detaliate a necesităţii creării unei noi instituţii, precum şi în lipsa unei evaluări complexe a impactului multidimensional (economic, instituţional, financiar etc.).