Raport de expertiză nr.037
Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
Aviz
la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative
(nr. de înregistrare în Parlament nr. 3048 din 27.07.2006)
Prin prezenta, în temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă, după cum urmează, raportul de expertiză asupra coruptibilităţii proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative.
Evaluare generală
1. Proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative este înaintat în corespundere cu cerinţele iniţierii actelor legislative, conform articolului 73 din Constituţie şi articolului 44 din Regulamentul Parlamentului, autor al iniţiativei legislative fiind Guvernul Republicii Moldova.
2. Categoria actului legislativ propus este determinată corect - lege organică, deoarece se propune modificarea unui Cod, act legislativ care cumulează reglementările speciale în domeniul contravenţiilor (delictelor) administrative, al constatării, examinării şi sancţionării pentru comiterea acestora. Conform art.9 alin.(5) şi art.35 alin.(3) ale Legii privind actele legislative, legile organice se modifică prin legi cu aceeaşi putere juridică sau cu putere juridică superioară.
3. Dificultatea realizării unei expertize adecvate a proiectului este determinată de lipsa unei expuneri de motive. Faptul absenţei unei expuneri de motive explicite, ce ar însoţi proiectul de lege,nu corespunde exigenţelor enunţate în art. 23 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, în partea ce ţine de conţinutul dosarului de însoţire a proiectului de act legislativ.
4. Constatările şi sugestiile de mai jos vin să puncteze unele nereguli, neclarităţi şi unele ilegalităţi, existenţa cărora, în opinia noastră, reprezintă o premisă a coruptibilităţii.
Constatări şi obiecţii de fond
5. Cît priveşte articolul I din proiect prin care se propune modificarea articolului 47 din Codul cu privire la contravenţiile administrativ:
a) aliniatele şapte şi opt cu care urmează a fi completat art. 47 din Codul cu privire la contravenţiile administrative prevăd în calitate de sancţiune contravenţională aplicarea unei amenzi în mărime de la 50 la 500 de unităţi convenţionale şi aplicarea unei amenzi în mărime de la 700 la o 1000 de unităţi convenţionale. Aceste prevederi determină următoarele obiecţii.
În primul rînd, decalajul mare dintre limitele pedepsei de la 50 la 500. O asemenea diferenţă este un prim indiciu al pericolului sporit din punct de vedere al coruptibilităţii, cu atît mai mult că competenţa examinării contravenţiilor prevăzute la articolul 47 este atribuită organelor de constatare.
În al doilea rînd, remarcăm că art. 26 din Codul cu privire la contravenţiile administrative prevede că amenda, ce se aplică cetăţenilor şi persoanelor cu funcţii de răspundere pentru contravenţii administrative săvîrşite în scopul obţinerii de profit, poate atinge 3000 de unităţi convenţionale. Concomitent, atenţionăm că în cazul agenţilor economici, în speţă, a celor care practică activitatea farmaceutică sau o altă activitate, legată de circulaţia medicamentelor, scopul - profitul este aplicabil fondatorilor agentului economic. Însă, fondatorii nu vor putea fi supuşi răspunderii contravenţionale, decît în cazul în care se va putea proba intenţia acestora, exprimată în forma unei decizii/indicaţii, prin care se admite un delict contravenţional condamnabil, ceea ce practic este irealizabil. Ţinînd cont de practica existentă, se poate deduce faptul că autorul proiectului a avut în vedere cazul următor, aplicabil persoanelor angajate, inclusiv să gestioneze agentul economic. Astfel, dacă angajaţii agentului economic, inclusiv cei cu funcţii de răspundere, care nu sînt şi fondatori, admit una din încălcările stabilite la alineatul şapte sau opt a art. 47 CCA, de jure, nu vom putea considera că aceştia au admis asemenea încălcare din motive de profit, deoarece munca lor este remunerată doar în baza unui salariu, stabilit conform contractului individual de muncă. În asemenea cazuri, soluţia corectă, în opinia noastră, ar fi reglementarea răspunderii contravenţionale pentru persoanele juridice (ceea ce de fapt şi se prevede în proiectul noului Cod contravenţional).
Mai mult decît atît, nu pot fi atribuite scopului de profit nici asemenea fapte cum sînt exploatarea incompletă sau/şi incorectă din imprudenţă a sistemului informaţional automatizat de evidenţă a circulaţiei medicamentelor, neprezentarea în termenele stabilite a dărilor de seamă respective, eliberarea sau/şi prezenţa în stoc a medicamentelor fără fîşie latentă.
În legătură cu cele invocate, conform prevederilor art. 26 din Codul cu privire la contravenţiile administrative, în lipsa scopului de profit, sancţiunea amenzii contravenţionale nu poate depăşi 300 de unităţi convenţionale. Iar aceasta înseamnă că nici sancţiunea prevăzută pentru alineatul şapte şi nici sancţiunea prevăzută pentru alineatul opt nu corespund exigenţelor stabilite de art. 26 din Codul cu privire la contravenţiile administrative.
b) Un alt aspect de concept, se referă la oportunitatea modificării Codului cu privire la contravenţiile administrative.
Astfel, actualmente, în Parlament, se află spre examinare şi adoptare, deja pentru lectura a doua, proiectul noului Cod contravenţional. În legătură cu acest fapt, considerăm oportun ca modificarea propusă să fie inclusă în noul Cod contravenţional, dar nu în Codul cu privire la contravenţiile administrative care urmează, respectiv, să fie abrogat.
6. Cît priveşte articolul II din proiect. Modificarea de la articolul 16 care se completează cu alineatul (4) ne determină să atenţionăm asupra incorectitudinii utilizării sintagmei "Organele abilitate de Guvern" şi "în mod legal".
Sintagma "Organele abilitate de Guvern" nu asigură o previzibilitate suficientă pentru agenţii economici. Nu este clar care sînt aceste organe şi care este modalitate de "abilitare" a acestora de către Guvern.
Totuşi, menţionăm că Guvernul a adoptat Hotărîrea nr. 85 din 25.01.2006 cu privire la implementarea Sistemului informaţional automatizat "Nomenclatorul de stat al medicamentelor", conform căreia a fost aprobat Regulamentul cu privire la implementarea Sistemului informaţional automatizat "Nomenclatorul de stat al medicamentelor". De asemenea a fost stabilit că Ministerul Sănătăţii şi Protecţiei Sociale, Agenţia Medicamentului, în comun cu Ministerul Dezvoltării Informaţionale, vor elabora şi aproba graficul implementării Sistemului informaţional automatizat "Nomenclatorul de stat al medicamentelor". În asemenea caz, sintagma "Organele abilitate de Guvern" poate fi şi trebuie să fie mai explicită, cu atît mai mult că conform Legii nr. 64 din 31.05.90 cu privire la Guvern toate aceste "organe abilitate" prin Hotărîrea Guvernului nr. 85 din 25.01.2006 sînt parte integrantă a Guvernului, avînd calitatea de organe centrale de specialitate ale administraţiei publice.
Menţionăm şi asupra unor neclarităţi condiţionate de utilizarea textului "în mod legal", deoarece acest sistem informaţional, elaborat şi implementat de Guvern, nu poate, a priori, să fie aplicat medicamentelor fabricate sau importate în mod ilegal, cu atît mai mult nu putem vorbi de medicamente supuse controlului calităţii şi care sunt fabricate sau importate în mod ilegal. Reieşind din aceste considerente, sugerăm excluderea textului "în mod legal".
7. La articolul III din proiect, este salutabil faptul că proiectul de lege examinat urmează să fie implementat peste o perioadă de timp, care va permite efectuarea unor acţiunii preparatorii, inclusiv, de informatizare, suficiente.
Totuşi, atenţionăm, că, proiectul în cauză este lăsat spre examinare în sesiunea de toamnă-iarnă a Parlamentului. În legătură cu acest fapt, termenul de 1 decembrie 2006 pare a fi mult prea scurt, în special, pentru asigurarea implementării sistemului informaţional automatizat de evidenţă a circulaţiei medicamentelor.
Alte constatări şi obiecţii
8. La art. I, considerăm oportună modificarea conţinutului alineatului doi al art. 47 din CCA în mod similar: "Faptele prevăzute la alineatul şapte, săvîrşite în mod repetat",
9. La art. II p. 1. Conform exigenţelor tehnicii legislative, legea de modificare trebuie să conţină un text tehnic, fără a se preciza sarcini sau obiective. Astfel, este inadmisibilă utilizarea formulelor de genul "se substituie cu cuvintele "Ministerul Sănătăţii şi Protecţiei Sociale", la cazul gramatical corespunzător". Mai mult decît atît, cazul poate determina şi interpretări diverse, iată de ce determinarea cazului este de competenţa aceluiaşi legiuitor care hotărîreşte să modifice un act normativ legal. Menţionăm şi inutilitatea utilizării cuvîntului "tot".
10. La art. II p. 5 - tehnica legislativă nu admite utilizarea unor asemenea expresii, cum ar fi: "toate" sau "numai", care urmează a fi excluse.
