Centrul de analiză și prevenire a corupției

Raport de expertiză nr.348

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei

22 Decembrie 2008

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la Hotărîrea Guvernului nr. 753 din 23. 06.2008 pentru aprobarea
Regulamentului cu privire la evaluarea şi selectarea manualelor pentru învăţămîntul preuniversitar

La solicitarea expresă a unui jurnalist, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii hotărîrii Guvernului nr. 753 din 23 iunie 2008 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la evaluarea şi selectarea manualelor pentru învăţămîntul preuniversitar, (Raport care urmează a fi utilizat în cadrul unei anchete reportericeşti).

Evaluare generală

1. Autor al hotărîrii este Guvernul, care, potrivit preambulului actului supus expertizei, a aprobat hotărîrea „în temeiul Legii învăţămîntului nr.547-XIII din 21 iulie 1995”.

2. Categoria actului normativ supus expertizei este de hotărîre a Guvernului. Ţinînd cont de faptul că potrivit alin. (2) art. 102 din Constituţie, hotărîrile se adoptă pentru organizarea executării legilor, putem admite că este corectă categoria actului.

3. Scopul actului normativ. Reieşind din preambulul Hotărîrii Guvernului, aceasta a fost adoptată întru executarea Legii învăţămîntului.

Fundamentarea proiectului

4. Referinţe la compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Hotărîrea Guvernului, dar şi Regulamentul aprobat de aceasta, nu conţin referinţe la standardele comunitare sau alte standarde internaţionale.

Evaluarea de fond a coruptibilităţii

5. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. În rezultatul analizei textului hotărîrii Guvernului, admitem că sunt promovate anumite interese de ordin politic, precum şi alte interese particulare, odată ce s-a procedat la aprobarea unei hotărîri de Guvern, care, în opinia noastră, nu este conformă Constituţiei şi elimină din procesul de elaborare şi selectare a manualelor un şir de instituţii (spre exemplu editurile).

9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. În opinia noastră, HG afectează anumite interese de ordin general (aprobarea unui act, care nu este concordant cu Legea Supremă a ţării, dar care în textul său face referinţă la obligativitatea corespunderii manualelor Constituţiei şi unui şir de legi abstracte), dar şi particulare, deoarece exclude din „competiţie” participarea editurilor, monopolizînd astfel domeniul de elaborare, selectare şi editare a manualelor.

10. Compatibilitatea actului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile actului normativ supus expertizei nu sînt conforme legislaţiei naţionale şi contravine:

Constituţiei Republicii Moldova (art. 102 alin. (2));
Legii învăţămîntului (articolele 38 şi 41):

11. Formularea lingvistică a prevederilor. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative.

12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Hotărîrea Guvernului instituie noi entităţi în competenţa cărora va fi atribuit procesul de evaluare şi selectare a manualelor:

Consiliul Republican pentru Aprobarea Manualelor (p. 2 din HG şi capitolul II al Regulamentului);
Comisiile de concurs (capitolul III din Regulament);
Grupul de experţi(capitolul IV din Regulament).

Modul de reglementare al procesului de constituire şi a activităţii acestor entităţi este foarte difuz şi suscită un şir de obiecţii (a se vedea în acest sens Tabelul de mai jos).

13. Analiza detaliată a coruptibilităţii şi a altor riscuri ale prevederilor proiectului

Nr.	Punct	Text	Obiecţia	Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri	Recomandarea
	La textul hotărîrii Guvernului
1.	Preambul	În temeiul Legii învăţămîntului nr.547-XIII din 21 iulie 1995	Nu este clar de ce preambulul HG nu face referinţă la un articol concret în baza căruia este stabilită obligaţia de a elabora Regulamentul respectiv? Presupunem că această referinţă nu a fost făcută, deoarece, potrivit articolelor 38 şi 41 din Legea 547/1995 această obligaţie revine Ministerului Educaţiei şi Tineretului, dar nici într-un caz unui Consiliu Republican. Considerăm că acest fapt, contravine alin. (2) art. 102 din Constituţie, potrivit căruia „Hotărîrile (Guvernului) se adoptă întru executarea legilor”. În cazul hotărîrii Guvernului 753 poate fi constatat că aceasta nu este conformă Constituţiei.	*Coruptibilitate* Concurenţa normelor de drept (contravine Constituţiei şi Legii învăţămîntului)	Revizuirea completă atît a HG, cît şi Regulamentului aprobat prin aceasta în vederea excluderii neconcordanţei cu Constituţia
2.	Punctul 2	„2. Se instituie Consiliul Republican pentru Aprobarea Manualelor, care va activa în baza Regulamentului sus-menţionat”.	Legea învăţămîntului nu prevede instituirea unui Consiliu Republican pentru aprobarea manualelor, această competenţă revenind Ministerului Educaţiei şi Tineretului (a se vedea articolele 38 şi 41 din legea 547/19995)	*Coruptibilitate* Concurenţa normelor de drept	Revizuirea completă atît a HG, cît şi Regulamentului aprobat prin aceasta în vederea excluderii neconcordanţei cu Legea învăţămîntului.
3.	Punctul 3	„3. Se stabileşte că reeditarea manualelor se efectuează o dată la 4 ani.	Nu este clar de unde rezultă acest termen de 4 ani, deoarece Legea învăţămîntului, care este şi legea de referinţă la acest capitol, nu stabileşte un asemenea termen. Considerăm, că în acest sens, Guvernul şi-a depăşit limita de intervenţie, deoarece termenul a fost fixat în afara oricăror temeiuri legale.	*Coruptibilitate* Atribuţii excesive/contrare statutului Concurenţa normelor de drept Stabilirea unor termene nejustificate	Prevederea respectivă trebuie racordată la Legea învăţămîntului, în caz contrar aceasta este sub riscul neconstituţionalităţii (adoptarea unei HG în lipsa unui temei legal).
	La textul Regulamentului aprobat prin HG 753 din
4.	Punctul 1.	Manualele pentru învăţămîntul preuniversitar se selectează prin concurs, care se organizează separat pe fiecare disciplină de studiu de către Consiliul Republican pentru Aprobarea Manualelor.	Este valabilă aceiaşi obiecţie privitor la necesitatea şi legalitatea instituirii acestui Consiliu Republican, care, în opinia noastră, este lipsită de orice temei legal.	*Coruptibilitate* Concurenţa normelor de drept Atribuţii excesive/contrare statutului	Reexaminarea legalităţii instituirii acestui Consiliu
5.	Punctul 3.	Anunţul privind elaborarea manuscriselor şi ghidurilor pentru profesori/ învăţători se face public prin intermediul mijloacelor de informare în masă, inclusiv prin plasarea pe pagina web a Ministerului Educaţiei şi Tineretului	Care sunt aceste mijloace de informare în masă: publicaţii? radio? TV? Prevederea respectivă este extrem de vagă şi nu este clar cum şi care vor fi mijloacele de implementare practică Din ce resurse financiare se va asigura publicarea anunţului, or CRAM nu are un statut juridic de instituţie permanentă şi respectiv, nu dispune nici de resurse financiare?	*Coruptibilitate* Lipsa/insuficienţa accesului la informaţia de interes public
	Punctele 6 şi 7	6. Concursul se anunţă cu cel puţin 6 luni înainte de implementarea manualelor. 7. Autorii/ colectivul de autori vor prezenta manuscrisele manualelor pentru evaluare şi aprobare în termenele stabilite, dar nu mai tîrziu de 9 luni de la data anunţării concursului.	Termenele care figurează în Regulament nu par a fi ajustate realităţii şi nu sunt pe deplin corelate. Nu este clar care termen ar trebui să-l respecte autorii, dacă concursul va fi anunţat cu 6 luni înainte de implementarea manualelor, iar ei trebuiau să prezinte manualul nu mai tîrziu de 9 luni? Ţinînd cont de faptul că, elaborarea unui manual presupune o activitate laborioasă şi de durată, nu este clar cum autorii ar putea să se încadreze într-un termen restrîns de 9 luni de zile din data anunţării concursului. În plus, trebuie să se ia în considerare faptul că odată ce această activitate a fost transmisă practic integral autorilor, ea va deveni foarte costisitoare pentru aceştia (ţinînd cont de toate cheltuielile directe şi aferente). În opinia noastră, aceste prevederi pot fi calificate ca promotoare de interese a unor autori sau grupe de autori, agreaţi de către CRAM şi care vor şti din start că vor trece de toate concursurile, iar investiţiile în procesul de elaborare nu vor fi zadarnice.	*Coruptibilitate* Stabilirea unor termene nejustificate Promovare interese/beneficii particulare Cerinţe excesive
7.	Punctul 8	În scopul asigurării transparenţei concursului de evaluare şi selectare a manualelor şcolare, manuscrisele acceptate la concurs sînt plasate pe pagina web a Ministerului Educaţiei şi Tineretului.	Ar fi fost oportun ca aceste manuscrise să poată fi şi comentate, să fie făcute anumite obiecţii şi propuneri pe marginea acestora, să fie coordonate şi cu profesorii/învăţătorii din şcoli, care sunt mai aproape de mediul elevilor. Doar în acest caz ar putea fi invocat principiul transparenţei, în caz contrar aceasta va fi doar o acţiune declarativă, pentru că decizia „bun de tipar” oricum va aparţine CRAM	*Coruptibilitate* Insuficienţa transparenţei
8.	Capitolul II	Consiliul Republican pentru Aprobarea Manualelor	Revenim la obiecţia potrivit căreia instituirea CRAM şi delegarea acestuia a unui şir de competenţe principale ale MET nu are nici un temei legal.	*Coruptibilitate* Statut ilegal	Excluderea CRAM din procesul de aprobare a manualelor
9.	Punctele 19 şi 20	19. În scopul organizării şi desfăşurării eficiente a concursului pentru selectarea manualelor pentru învăţămîntul preuniversitar, Consiliul creează comisii de concurs pe discipline de studiu. 20. Comisia de concurs la fiecare disciplină este constituită din 7 persoane şi în componenţa acesteia intră responsabili din cadrul Ministerului Educaţiei şi Tineretului, cadre didactice şi ştiinţifice, specialişti ai direcţiilor generale raionale/ municipale învăţămînt, tineret şi sport.	Nu este clar care sunt criteriile de selectare a membrilor comisiilor de concurs? De ce comisiile de concurs se creează de către o instituţie care nu are statut permanent (CRAM)? Cine selectează membrii acestor comisii? În baza căror criterii?	*Coruptibilitate* Lipsa accesului la informaţia de interes public Lipsa transparenţei funcţionării autorităţilor publice
10.	Punctul 21	Comisia de concurs are următoarele competenţe: a) recepţionează cererile şi actele de participare la concurs ale autorilor/ colectivelor de autori; b) examinează manuscrisele sub aspectul corespunderii cu cerinţele de prezentare, obiectivele de curriculum, legislaţia în vigoare şi stabileşte acceptarea acestora la concurs; c) recepţionează şi sistematizează avizele şi fişele de evaluare parvenite de la grupul de experţi; d) generalizează rezultatele şi le prezintă Consiliului spre examinare şi aprobare; e) propune Consiliului, în cazul unei evaluări necalitative (incomplete, insuficiente), efectuate de către grupul de experţi, reevaluarea manuscrisului de către un alt/ alţi experţi.	Care este legislaţia în vigoare de referinţă, respectarea căreia va fi verificată de către comisia de concurs? Care vor fi criteriile de stabilire a faptului dacă manuscrisele corespund sau nu corespund legislaţiei în vigoare? Cum va determina comisia de concurs că evaluarea este incompletă sau insuficientă? Care sunt criteriile care stau la baza acestei concluzii?	*Coruptibilitate* Temeiuri neexhaustive
11.	Punctul 24	Comisia de concurs este responsabilă pentru corectitudinea evaluării manuscriselor, efectuate de grupul de experţi, şi prezentarea documentelor finale Consiliului.	Ce se întîmplă dacă comisia nu a fost responsabilă? Vor interveni careva consecinţe? Care va fi categoria de răspundere pentru nerespectare?	*Coruptibilitate* Lipsa responsabilităţii clare pentru încălcarea prevederilor
12.	Capitolul IV	Grupul de experţi	Care sunt criteriile de selectare a membrilor grupurilor de experţi? De ce aceştia sunt responsabili pentru respectarea confidenţialităţii (obligaţie care nu este prescrisă în Regulament) şi de ce este necesar acest principiu? Care e răspunderea pe care o vor purta experţii?	*Coruptibilitate* Cerinţe excesive Lipsa responsabilităţii clare pentru încălcarea prevederilor
13.	Punctul 37	*37.* Manuscrisul trebuie să întrunească următoarele cerinţe: a) să corespundă legislaţiei în vigoare;	Cerinţa de corespundere „legislaţiei în vigoare” este extrem de vagă. Nu este clar care legislaţie este vizată, deoarece potrivit uzanţelor, noţiunea de legislaţie se referă practic la toate actele normative din Republica Moldova: legi, hotărîri de Parlament, decrete ale Preşedintelui RM, hotărîri de Guvern, acte departamentale. Justificarea acestei cerinţe este necesară, deoarece necorespunderea legislaţiei serveşte drept criteriu eliminatoriu (a se vedea punctul 42 din Regulament..	*Coruptibilitate* Cerinţe excesive

Concluzii

13. În concluzia prezentului raport de expertiză menţionăm următoarele:

Instituirea Consiliului Republican pentru Aprobarea Manualelor nu are nici un temei legal, prin urmare este contrară art. 102 alin. (2) din Constituţia Republicii Moldova;
Regulamentul instituie proceduri sofisticate şi costisitoare pentru autorii manualelor, creînd condiţii inechitabile pentru activitatea acestora;
Regulamentul nu defineşte clar criteriile de selectare a membrilor tuturor entităţilor vizate în proiect (consiliu, comisii, grupuri de experţi), fapt care lasă o umbră de îndoială asupra modului în care aceştia vor fi selectaţi, inclusiv posibilitatea aplicării unor criterii politice şi de loialitate la selectarea acestor membri,
Regulamentul stabileşte o cerinţă extrem de vagă, care este şi criteriul eliminator de bază: „corespunderea legislaţiei în vigoare”, fapt care presupune că ar putea fi invocată (interpretată) orice normă legală, pentru a respinge un manuscris ce nu va fi convenabil CRAM;
Regulamentul nu stabileşte posibilitatea contestării deciziilor entităţilor implicate în procesul selectării şi evaluării manualelor etc.

Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei

în sus