Raport de expertiză nr.079

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
1 Noiembrie 2006

RAPORTUL DE EXPERTIZĂ
la proiectul Legii cu privire la Codul de conduită a funcţionarului public
(nr. de înregistrare în Parlament 3926 din 10.10.2006)

Prin prezenta, în temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă după cum urmează raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind Codul de conduită a funcţionarului public.

Evaluare generală

1. Proiectul de lege este înaintat în corespundere cu cerinţele iniţierii actelor legislative:

  • autor al iniţiativei este Guvernul, fapt ce corespunde prevederilor art.73 din Constituţie şi art.44 din Regulamentul Parlamentului;
  • Parlamentul este în drept să adopte o nouă în domeniul respectiv, conform art.66 lit. a) şi art.72 alin.(1)şi (3) lit. j) din Constituţie;

2. Categoria actului legislativ propus este determinată corect - lege organică, deoarece reglementează un domeniu al relaţiilor sociale atribuit reglementărilor prin legi organice (art. 72 alin.(3), lit. j) din Constituţie).

3. Proiectul de lege are drept obiectiv reglementarea conduitei funcţionarului public în exercitarea funcţiei şi pentru realizarea acestuia îşi propune următoarele scopuri:

  • stabilirea unor standarde profesionale înalte în serviciul public şi informarea cetăţenilor despre conduita pe care trebuie să o aibă funcţionarii publici în vederea sporirii calităţii serviciilor publice;
  • asigurarea unei administrări mai bune în realizarea interesului public; contribuirea la prevenirea şi eliminarea birocraţiei şi a corupţiei din administraţia publică, precum şi crearea unui climat de încredere al cetăţenilor în autoritatea publică.

4. Remarcăm dificultatea realizării unei expertize adecvate a proiectului în lipsa unei note informative privind condiţiile ce au impus elaborarea, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură la aplicarea în practică. Faptul absenţei expunerii de motive, ce ar însoţi proiectul de lege, nu corespunde exigenţelor enunţate în art. 23 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, în partea ce ţine de conţinutul dosarului de însoţire a proiectului de act legislativ.

5. Din punctul de vedere al normelor lingvistice textul proiectului conţine un şir de carenţe Astfel, în viziunea noastră, sînt necesare unele concretizări în aspectul formulării frazei, exprimării, terminologiei (art. 19 al Legii nr. 780/2001). De asemenea se vor evita formulările pasibile de coruptibilitate.

Constatări de fond

6. Cerinţele Legii privind actele legislative
Pentru a fi în corespundere deplină cu dispoziţiile Legii Nr.780/2001, proiectul ar necesita unele completări:
a) în cuprinsul clauzei de adoptare urmează a fi stabilit temeiul constituţional în baza căruia se adoptă actul legislativ;
b) în dispoziţiile finale şi tranzitorii ar trebui adăugate informaţii despre compatibilitatea noilor reglementări cu cele ale legislaţiei comunitare.

7. Corespunderea actelor naţionale şi internaţionale anticorupţie

Privite din acest aspect, normele propuse sînt în concordanţă cu prevederile Legii privind combaterea corupţiei şi protecţionismului, nr.900, din 27 iunie 1996, cu reglementările Convenţiei civile şi penale împotriva corupţiei ale Consiliului Europei, cu alte acte internaţionale în materie anticorupţie. În mod special, pot fi remarcate:
a) dispoziţiile Convenţiei civile împotriva corupţiei (art.11 "Obţinerea de probe") conform cărora statele părţi trebuie să prevadă în dreptul său intern proceduri eficace pentru dobîndirea de probe în cadrul unei proceduri civile consecutive unui act de corupţie;
b) dispoziţiile Convenţiei penale împotriva corupţiei ( art. 3 "Corupţia pasivă a agenţilor publici naţionali" şi art. 23 "Măsuri, care vizează facilitarea colectării dovezilor şi sechestrarea produselor), conform cărora statele părţi adoptă măsuri legislative pentru a stabili drept infracţiune penală faptul cînd unul din agenţii săi publici solicită ori primeşte, direct ori indirect, orice avantaj necuvenit, precum şi măsuri legislative care sînt necesare pentru facilitarea colectării dovezilor;
c) dispoziţiile Convenţiei ONU împotriva corupţiei (art.8 "Codurile de conduită ale agenţilor publici, art. 15 "Corupţia agenţilor publici naţionali", art. 17 " Sustragerea, deturnarea sau altă folosire ilicită de bunuri de către un agent public, art. 18 "Traficul de influenţă", art. 20 "Îmbogăţirea ilicită" ).

De asemenea, la efectuarea expertizei s-a ţinut cont de reglementările internaţionale privind serviciul public, în special, de Convenţia privind protecţia dreptului de organizare şi procedurile de determinare a condiţiilor de ocupare în funcţia publică, nr.151 din 27.06.1978.

8. Impactul anticorupţie al noilor reglementări

Adoptarea Codului de conduită a funcţionarului public poate avea un anumit impact anticorupţie, deoarece sînt reglementate o serie de norme legislative necesare executării corecte, onorabile şi corespunzătoare a funcţiilor publice.

În acelaşi timp, unele omisiuni sau lipsa de proceduri care nu sînt expres şi clar stabilite de prezentul Cod pot produce confuzii şi genera abuzuri, inclusiv cu elemente de coruptibilitate.

Alte constatări şi obiecţii de conţinut

9. Capitolul II al Codului enumără principiile de bază de care se va conduce funcţionarul public în exercitarea funcţiei publice (art.3) şi dezvoltă aceste principii în art. 4 - 8. Din aceste considerente alin. (2) al art.4, alin.(2) şi (3) ale art.5, alin.(2) ale art.6 - 8, care conţin norme de conduită, trebuie incluse la capitolul III "Normele de conduită a funcţionarului public". În acest sens necesită, de asemenea, să fie concretizat înţelesul principiilor menţionate în alineatele (1) ale art.3 - 8.

10. Art. 4 alin. (1) conţine norme de trimitere (în conformitate cu legislaţia [...] şi normele de conduită). Prin urmare, considerăm oportună formularea precisă a normelor pe care trebuie să le respecte funcţionarul public şi completarea sintagmei "normele de conduită" cu sintagma "stabilite de prezentul cod".

11. Normele prevăzute de alin.(2) al art. 4 conţin prevederi susceptibile de interpretare, care ar putea genera confuzii. De aceea, ele urmează a fi completate pentru a reglementa cu precizie care trebuie să fie comportamentul funcţionarului public cînd el este impus să acţioneze ilegal şi cui trebuie el să-i raporteze.

12. Art.5 "Imparţialitatea" include înţelesul principiului constituţional a egalităţii (art.16 din Constituţie). Cu toate acestea, art.3 din proiect nu face trimitere la principiul nediscriminării. Considerăm oportună completarea articolului vizat cu acest principiu constituţional şi redefinirea principiului imparţialităţii, luînd în consideraţie prevederile art. 6 a Convenţiei Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale precum şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, formulată în baza termenului de "imparţialitate" din Convenţie.

13. Pentru a nu favoriza în perspectivă apariţia unor situaţii de corupţie prin utilizarea unor noţiuni diferite, propunem înlocuirea cu o singură sintagmă a noţiunii de "resurse administrative" de la articolul 6 alin.(2) lit. b) şi a noţiunilor de "resurse publice", "proprietate publică" de la art. 10.

14. În opinia noastră este necesar, de asemenea, de comasat textul alin.(2) cu textul alin. (3) a art. 10 deoarece ele stabilesc norme similare de comportament faţă de "timpul de lucru" şi "bunurile autorităţii publice" şi corespunzător faţă de "banii publici".

15. Totodată considerăm că prevederile art. 15 din proiectul de lege reprezintă o normă de blanchetă, care, implicit, prin natura sa, poate provocă autoritatea publică să-şi creeze condiţii "comode" de funcţionare, care cel mai frecvent, sînt în detrimentul intereselor cetăţenilor.

Concluzii

Considerăm oportună adoptarea proiectului legii propus cu condiţia excluderii carenţelor menţionate în secţiunile precedente ale raportului de expertiză.