III. EVALUAREA DE FOND
15. Analiza detaliată a prevederilor
Art. I. – Articolul 314/1 din Codul contravențional al Republicii Moldova nr. 218/2008
„Articolul 314/1. Încălcarea legislației privind avertizorii de integritate (1) Împiedicarea sau încercarea de a împiedica, prin orice mijloace, efectuarea unei dezvăluiri de încălcare a legii se sancționează cu amendă de la 50 la 100 de unități convenționale aplicată persoanei fizice, cu amendă de la 80 la 120 de unități convenționale aplicată persoanei cu funcție de răspundere, cu amendă de la 120 la 180 de unități convenționale aplicată persoanei juridice.
Obiecții:
Formula propusă pentru dispoziția alin. (1):„împiedicarea sau încercarea de a împiedica raportarea”: presupune o supra-incriminare, or, fără delimitări tehnice, semne calificative poate acoperi conduite ambigue (instrucțiuni interne neclare, discuții și abordări interne neuniforme etc.), și poate să genereze impredictibilitate și tratament neuniform. În plus, folosirea termenului „încercare” în paralel cu termenul de ”tentativă” consacrat de Codul contravențional de la art. 13, creează inconsecvență terminologică și riscul de dublare.
Recomandări:
Se recomandă revizuirea alin. (2) în vederea utilizării noțiunilor consacrate deja de Codul contravențional ”tentativa”. În cazul în care este vorba de o altă formă, distinctă de tentativă este oportun de a oferi o descifrare a acesteia, în vederea evitării confuziilor și neclarităților la interpretare și aplicare. De asemenea este oportun de a integra unele semne calificative care să permită disocierea răspunderii contravenționale de cea disciplinară, care este inclusă în propunerile de modificare a legii.
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Conflictul normelor; Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Utilizarea neuniformă a termenilor; Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în cadrul normativ sau în proiect; Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive; Lipsa responsabilităţii clare pentru încălcarea prevederilor din proiect
Art. I. – Articolul 314/1 din Codul contravențional al Republicii Moldova nr. 218/2008
(2) Neinstituirea canalelor interne de raportare a încălcării legii, neluarea de către angajator a măsurilor de asigurare a dezvăluirii de încălcării a legii în cadrul entității sau nerespectarea confidențialității angajaților care dezvăluie încălcări ale legii, facilitatorilor, persoanelor terțe, entităților private deținute de persoanele care efectuează dezvăluiri de încălcări ale legii, celor la care aceștia prestează servicii sau cu care au alte tipuri de legături într-un context profesional (4) Răzbunarea împotriva avertizorului de integritate, facilitatorului, persoanelor terțe, precum și împotriva entităților private deținute de persoanele care efectuează raportări, celor la care aceștia prestează servicii sau cu care au alte tipuri de legături într-un context profesional se sancționează cu amendă de la 100 la 200 de unități convenționale aplicată persoanei fizice, cu amendă de la 150 la 300 de unități convenționale aplicată persoanei cu funcție de răspundere.”.
Obiecții:
Formularea de la dispoziția alin. (2) a art.314/1 are un caracter confuz și este formulată de o manieră ambiguă, în special pe partea ce ține de expresia ”măsuri de asigurare a dezvăluirii”, precum și pe partea ce ține de lipsa unor semne calificative. Alineatul (4) operează cu noțiunea generică ”răzbunarea” dar fără a specifica în ce constă această răzbunare și care sunt formele acesteia, dar nici nu face conexiune cu Legea 165/2023. Respectiv, apare incertitudinea cine și cum califică dacă anumite acțiuni sau inacțiuni sunt o formă a răzbunării.
Recomandări:
Se recomandă a revizui prevederile în cauză pentru asigurarea coerenței și clarității normelor. În cazul în care măsurile de asigurare a dezvăluirii presupun condiții pentru depunerea/raportarea unei încălcări de legi (reglementări, proceduri etc.) sugerăm ca aceste aspecte să fie descifrate. De asemenea, pentru alin. (4) se recomandă a face conexiunea cu prevederile corespondente din Legea 165/2023 care stabilesc formele de răzbunare, pentru un spor calitativ al prevederilor legale.
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Lacune de drept; Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor; Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Art. II – Articolul 16 litera h2) din Legea nr. 52/2014 cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsmanul)
„h2) examinează cererile de protecție a subiecților prevăzuți la art. 4 alin. (1) lit. b)-e) din Legea nr. 165/2023 privind avertizorii de integritate și contribuie la apărarea acestora;”.
Obiecții:
Legea 165/2023 în vigoare, precum și modificările propuse în proiect eșuează să ofere repere clare privind rolul și instrumentele Ombudsmanului în protecția avertizorilor de integritate. Această lacună devine și mai proeminentă în lipsa unor reglementări subsecvente legii. Orice potențial avertizor, trebuie să cunoască și să înțeleagă amploarea și calitatea măsurilor de protecție de care ar putea beneficia și care ar fi aportul Avocatului Poporului în acest sens. Reamintim faptul că practica recentă arată că Ombudsmanul reacționează de regulă prin recomandări adresate autorităților care frecvent sunt ignorate de către entități. Mai mult, este incert cum ar putea acționa Ombudsmanul în raport cu entitățile private
Recomandări:
Se recomandă de a reveni la reglementări clare și explicite privind rolul și instrumentele Ombudsmanului în protecția avertizorilor de integritate. Aceste prevederi fie pot fi integrate în Legea cu privire la Avocatul Poporului în cadrul unui capitol separat, fie în Legea 165/2023. O altă opțiune ar fi elaborarea unui act normativ subsecvent legii care să clarifice pas cu pas, algoritmul de acțiune al Ombudsmanului în protecția avertizorilor de integritate, modul de interacțiune cu autoritățile competente (CNA), angajatori (entități publice și entități private), avertizori, instanțe de judecată.
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Lacune de drept; Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Lipsa/insuficiența accesului la informația de interes public; Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor; Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Art. III. – Legea nr. 165/2023 privind avertizorii de integritate
2. Articolul 3: se completează cu noțiunea de „persoane terțe - persoane fizice care au o legătură profesională sau personală cu avertizorul de integritate, cum ar fi colegi de serviciu sau rude și care, din cauza acestei legături, sunt expuse riscului de a suferi răzbunări în context profesional ca urmare a dezvăluirii de încălcări a legii efectuată de către avertizorul de integritate;” la noțiunea „răzbunare” cuvintele „angajatorului sau” se exclud.
Obiecții:
Noțiunea de „persoane terțe” este prea generală, or, fără repere obiective, sfera autorilor posibilei răzbunări devine variabilă, iar „legătură profesională sau personală” este o noțiune la fel de vagă și nu permite distingerea exactă În același timp, excluderea „angajatorului” din noțiunea ”răzbunare” reduce protecția în scenariile tipice de muncă și poate crea goluri normative exact în cazurile frecvente, când măsurile de răzbunare sunt aplicate/admise de către angajator.
Recomandări:
Pentru noțiunea de „persoane terțe” recomandăm stabilirea unor criterii obiective pentru individualizarea/identificarea acestei categorii. Spre exemplu: persoane aflate într-un raport obiectiv demonstrabil cu avertizorul (ex.: soț/soție/partener, rudă până la gradul II, coleg de echipă sau superior ierarhic, membru în același organ de conducere), fără a exclude alte cazuri similare justificabile. Sugerăm menținerea expresă a „angajatorului” în sfera potențialilor autori ai răzbunării.
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Lacune de drept; Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Utilizarea neuniformă a termenilor
Art. III. – Legea nr. 165/2023 privind avertizorii de integritate
3. Articolul 4 alineatul (1) va avea următorul cuprins: „(1) Subiecții care cad sub incidența prezentei legi sunt: g) autoritatea competentă
Obiecții:
În Directiva (UE) 2019/1937, „autoritate competentă” este noțiunea-umbrelă pentru orice autoritate națională desemnată să primească raportări externe, să ofere feedback și să întreprindă acțiuni subsecvente (investigații, sesizarea altor organe etc.). Statele membre pot desemna una sau mai multe autorități, generaliste ori sectoriale, dar ele trebuie să aibă canale independente, să confirme primirea în 7 zile și să dea feedback în 3 luni (cu posibilitatea de extindere la 6 luni în cazuri justificate). În Legea nr. 165/2023, definiția este apropiată ca esență: „autoritate competentă” este autoritatea publică responsabilă de examinarea dezvăluirilor externe și publice privind încălcări ale legii. Legea așază rolul de autoritate competentă la Centrul Național Anticorupție (pentru raportările externe), cu obligația ca, dacă dezvăluirea nu ține de competența sa, să o transmită în 3 zile lucrătoare entității publice competente, cu păstrarea confidențialității. În paralel, protecția avertizorilor (măsuri împotriva represaliilor, repunere în drepturi etc.) este atribuită Avocatului Poporului, ca „autoritate de protecție”. Aparent, la nivel de definiție și de desemnare primară (CNA pentru raportare externă; Ombudsmanul pentru protecție), arhitectura pare clară și compatibilă cu Directiva. Totuși, reiterăm că neclaritățile apar la interacțiunea dintre „autoritatea competentă” și „autoritatea de protecție”: unele formulări trimit generic la „autoritatea competentă sau, după caz, autoritatea de protecție” când vine vorba de măsuri de sprijin și informare, fără a fixa explicit cine și ce face (punct unic de informare, asistență operațională, consiliere juridică etc.). Este evidentă necesitatea delimitării operative a rolurilor, pentru a evita plimbarea avertizorilor între instituții.
Recomandări:
Identificarea și stabilirea unui „punct unic” pentru sprijin și trasee clare de conexiune între CNA și Avocatul Poporului, precum și detalierea unor norme secundare cu responsabilități certe pentru fiecare etapă.
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Lacune de drept; Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Atribuţii paralele; Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Art. III. – Legea nr. 165/2023 privind avertizorii de integritate
Articolul 5: la alin. (2) după cuvintele „la cererea angajatului” se completează cu textul „ , în termen rezonabil”;
Obiecții:
Termen rezonabil, în contextul Legii 165/2023 este un termen vag, care nu oferă claritate și previzibilitate avertizorului de integritate și riscă să provoace tergiversări nejustificate: întâlniri reprogramate la nesfârșit, răspunsuri intermediare întârziate, „tăcere administrativă”, iar celeritatea devine opțională, depinzând de disponibilitatea persoanei desemnate, nu de un calendar verificabil; apar asimetrii majore între autorități și imposibilitatea de a verifica serios respectarea termenelor („rezonabilul” nu se măsoară). Accentuăm faptul că în cauzele sensibile, timpul este elementul care face diferența între protecție efectivă și protecție iluzorie; menținerea unei astfel de formule subminează încrederea raportorilor și stimulează litigiile pe procedură, nu soluționarea pe fond.
Recomandări:
Setarea unui termen exact.
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Art. III. – Legea nr. 165/2023 privind avertizorii de integritate
Articolul 5: alineatul (7) va avea următorul cuprins: „(7) În cazul entităților private cu mai puțin de 50 de angajați, indiferent de domeniul de activitate, angajatul utilizează canalul extern de dezvăluire a încălcării legii.”;
Obiecții:
Formularea alin. (7) trimite exclusiv la canalul extern pentru entitățile cu mai puțin de 50 de angajați și aparent poate fi interpretată, în practică, ca interdicție tacită a canalului intern voluntar. Efectele unei asemenea abordări ar fi; descurajarea soluționării timpurii și confidențiale a problemelor, se încarcă artificial canalul extern cu chestiuni ce puteau fi tratate prompt în interior, se creează o barieră psihologică pentru avertizori (mai ales în colective mici), iar protecția datelor devine mai fragilă, atunci când se apelează la canalul extern. În plus, abordarea din proiectul legii pare a fi contrară cu marja lăsată de Directivă pentru a coborî pragul pe sectoare de risc, dar și cu nevoia de a construi încredere în mecanismele interne. Ca rezultat anticipăm o practică neuniformă: unele entități vor inventa pseudo-canale informale, fără garanții, iar altele vor refuza orice receptare internă, invocând prevederea de la alin. (7) art. 5. Astfel, atestăm impredictibilitate și crearea unor goluri de protecție exact în zonele unde confidențialitatea și viteza remedierii contează cel mai mult.
Recomandări:
A se revizui redacția propusă în vederea asigurării concordanței cu prevederile directivei. În special se va urmări păstrarea opțiunii de a crea canale interne și în entitățile cu un număr mai mic de 50 angajați, în special în domeniile sensibile/de risc.
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Conflictul normelor; Lacune de drept; Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile; Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive; Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative; Lipsa/insuficiența mecanismelor de control și supraveghere (ierarhic, intern, public)
Art. III. – Legea nr. 165/2023 privind avertizorii de integritate
La articolul 7 alineatul (3), litera a) după cuvintele ,,suport informațional” se completează cu cuvintele „durabil și accesibil ”.
Obiecții:
Formula nouă propusă pentru alin. (3) are un caracter declarativ, atâta timp cât nu este descifrat în ce constă acest suport informațional, cât durează ”durabilitatea” și cum este asigurată ”accesibilitatea”
Recomandări:
Se recomandă fie completarea proiectului de lege cu reglementări care să detalieze ce semnifică suport durabil și accesibil, fie urmează ca aceste prevederi să fie disecate pe pași și elemente concrete în reglementări subsecvente legii. Altfel norma riscă să fie declarativă și neînțeleasă de către cei care urmează să o aplice (angajatori) fie față de care ea se aplică (avertizori).
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Art. III. – Legea nr. 165/2023 privind avertizorii de integritate
Articolul 9: alineatul (1) va avea următorul cuprins: „(1) Entitățile publice și private se asigură că informațiile din Registru, identitatea angajaților care dezvăluie încălcări ale legii, inclusiv informațiile care ar permite identificarea directă ori indirectă a acestora, nu sunt divulgate persoanelor terțe, în special persoanelor vizate în dezvăluiri, cu excepția situației în care există consimțământul expres al angajatului sau a cazului în care un proces penal sau contravențional a fost pornită în baza dezvăluirii de încălcare a legii de interes public, precum și în cazurile în care divulgarea este necesară și proporțională pentru desfășurarea unei proceduri judiciare ori pentru asigurarea dreptului la apărare al persoanei vizate, în condițiile legii.”; se completează cu alineatul (1/1) și (3) cu următorul cuprins: „(1/1) În cazul prevăzut la alin. (1), angajatul este informat în scris cu privire la divulgarea identității sale și a motivelor divulgării datelor confidențiale, cu excepția situației în care această informare ar afecta investigațiile sau procedurile judiciare conexe..”;
Obiecții:
Prevederile de la alin. (1/1) care instituie derogări de la confidențialitate nu sunt echilibrate prin garanții operaționale: lipsesc date despre obligativitatea înregistrării cazurilor de divulgare (cine/când/ în ce temei), testul de oportunitate/proporționalitate și informarea avertizorului. Astfel, persistă riscul de deconspirare nejustificată a identității avertizorului și, drept consecință, un puternic efect descurajator.
Recomandări:
Proiectul urmează a fi completat cu prevederi care să instituie evidența obligatorie a cazurilor de divulgare a confidențialității avertizorului, informarea prealabilă a acestuia despre divulgare (cu excepție motivată), termene de păstrare corelate cu termene de prescripție.
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Lipsa/insuficiența accesului la informația de interes public; Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile; Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Art. III. – Legea nr. 165/2023 privind avertizorii de integritate
Articolul 12: se completează cu alineatul (4/1) cu următorul cuprins: „(4/1) În cazul recepționării unei dezvăluiri de încălcări a legii prin alt canal de raportare decât cel intern sau de către alt angajat decât persoana ori subdiviziunea desemnată, angajatorul se asigură că persona care a recepționat dezvăluirea respectivă să nu divulge informațiile de identificare a persoanei care a efectuat dezvăluirea de încălcare a legii sau a persoanei vizate în dezvăluire. Aceștia au obligația să o transmită, fără întârziere și fără a interveni în conținutul acesteia către persoana ori subdiviziunea desemnată.”;
Obiecții:
Sintagma ”să o transmită, fără întârziere” are un caracter ambiguu și inexact, ceea ce poate provoca tergiversări și întârzieri nejustificate, fie chiar descurajarea pe termen lung a persoanelor îndreptățite să raporteze o încălcare a legii.
Recomandări:
De a prevede un termen optim și exact de transmitere a avertizării către persoanele desemnate.
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Lacune de drept; Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Art. III. – Legea nr. 165/2023 privind avertizorii de integritate
Articolul 14 alineatul (2): se completează cu litera d/1) cu următorul cuprins: ,,d/1) oferă oricărei persoane interesate informații despre procedurile de dezvăluire privind încălcări ale legii;”;
Obiecții:
Competența respectivă a CNA este formulată evaziv și nu răspunde condiției de claritate și previzibilitate pentru o normă juridică.
Recomandări:
O sugestie este ca autorii proiectului să fortifice competențele CNA în domeniu și afară de competența de a înregistra și a examina raportările externe, și de a oferi informații despre proceduri (așa cum este inclus în proiect) să specifice rolul CNA de autoritate competentă în sensul conferit de Directivă (autoritate-umbrelă) care va colecta, analiza, sintetiza și elabora ghidări pentru toate entitățile publice și private. Acest rol trebuie să îi revină atât în virtutea Directivei, cât și pentru ordonarea și coagularea procedurilor în domeniul raportării încălcărilor de lege.
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Lacune de drept; Lipsa/insuficiența accesului la informația de interes public; Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Art. III. – Legea nr. 165/2023 privind avertizorii de integritate
Articolul 14 alineatul (2): la litera e) după cuvintele „cererea angajatului” se substituie cu cuvintele „într-un termen rezonabil”;
Obiecții:
Expresia de termen rezonabil are un caracter ambiguu și inexact, ceea ce poate provoca tergiversări și întârzieri nejustificate, fie chiar descurajarea pe termen lung a persoanelor îndreptățite să raporteze o încălcare a legii.
Recomandări:
De a prevede un termen optim și exact.
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Lacune de drept; Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Art. III. – Legea nr. 165/2023 privind avertizorii de integritate
se completează cu articolul 17/1 cu următorul cuprins: ,,Articolul 17/1. Revizuirea procedurilor Autoritatea competentă, precum și entitățile publice și private revizuiesc cel puțin o dată la 3 ani, procedura de primire a raportărilor și de întreprindere a acțiunilor subsecvente acestora, ținînd cont de bunele practici în domeniu și de alte informații utile obținute în contextul aplicării prezentei proceduri, adaptând-o conform necesităților
Obiecții:
Formularea propusă pentru art. 17/1, care instituie o revizuire o dată la trei ani, fără cerințe explicite de transparență, metodologie și participare, riscă să transforme exercițiul într-un formalism de bifare. În lipsa unor repere exacte, fiecare entitate „își face propria regulă” (ceea ce se întâmplă și în prezent), rezultatul este o practică neuniformă, greu de comparat, greu de verificat și, în final, neconvingătoare și de neîncredere pentru avertizori. Revizuirea nu este ancorată într-un set minim de indicatori de rezultat (finalitate). Nu se cere analiza sistematică a ceea ce contează în mecanismul avertizorilor de integritate: dacă se respectă termenele (confirmare în 7 zile / feedback în 3 luni, ori 6 luni justificat pe canal extern), dacă s-au remediat încălcările semnalate, dacă măsurile de protecție au fost aplicate în timp util și cu efect (reintegrare, anularea sancțiunilor, prevenirea degradării situației profesionale), câte breșe de confidențialitate au existat și cum au fost tratate, care sunt domeniile vulnerabile (harta sectoarelor cu probleme recurente). Textul nu distinge între entități cu expunere mică la riscuri și sectoarele de risc (sănătate, mediu, achiziții, financiar etc.). O periodicitate uniformă (3 ani pentru toți) nu este suficientă acolo unde riscurile sunt ridicate; lipsesc și temeiurile/condițiile pentru o revizuire extraordinară (de ex., incident de confidențialitate, rată atipică de redirecționări, depășiri repetate ale termenelor, plângeri privind răzbunările). De asemenea, Legea nu cere implicarea reală a persoanelor desemnate, a personalului (sau sindicatelor) și nici o validare independentă a unui eșantion de cazuri. Revizuirea rămâne, astfel, „închisă” – făcută de aceeași structură care administrează canalul și fără obligația de a produce lecții de învățat. Lipsesc obligațiile de publicare (rezumat anonimizat) și obligația unui plan de măsuri cu termene și responsabili. În aceste condiții, „revizuirea la 3 ani” nu creează încredere și nu contribuie la consolidarea sistemului.
Recomandări:
Din perspectiva CAPC, revizuirea trebuie să fie abordată ca un instrument veritabil de învățare și corectare, dar nu ca o simplă formalitate. Astfel, regulile privind procedura de revizuire cu toate aspectele arătate în textul obiecției, trebuie detaliate fie în textul legii, fie în acte normative subordonate.
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Lacune de drept; Lipsa/insuficiența transparenței entităților publice; Lipsa/insuficiența accesului la informația de interes public; Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative; Lipsa/insuficiența mecanismelor de control și supraveghere (ierarhic, intern, public)
Art. III. – Legea nr. 165/2023 privind avertizorii de integritate
La articolul 19: alineatul unic devine alineatul (1); se completează cu alineatul (2) și (3) cu următorul cuprins: ,,(2) Condițiile prevăzute la alineatul (1) și măsurile de protecție a avertizorilor de integritate se aplică, după caz, și în privința subiecților prevăzuți la art. 4 alin. (1) lit. c)-e).
Obiecții:
Formula ”după caz” este evazivă și poate duce la abordări diferite în situații similare.
Recomandări:
A revizui norma, inclusiv prin stabilirea criteriilor când alin. (2) va fi aplicat și subiecților de la art. 4 alin. (1) lit. c)-e)
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Art. III. – Legea nr. 165/2023 privind avertizorii de integritate
La articolul 19: (3) Prezentul articol nu se aplică în cazurile în care o persoană dezvăluie în mod direct informații reprezentanților mass-media, în conformitate cu dispozițiile legale privind libertatea de exprimare.”.
Obiecții:
Formularea alin. (3) din art. 19 este prea elastică în ceea ce privește dezvăluirea publică și relația cu mass-media. Avertizorii de integritate și mass-media nu știu clar când dezvăluirea publică este protejată. Textul nu stabilește nici obligații minime pentru mass-media — confidențialitate, canale de comunicare securizate, redactarea datelor sensibile — și nici garanții explicite pentru protejarea identității avertizorului în procesul editorial. Nu este clarificată corelarea dintre protecția avertizorului și a mass-media, pe de o parte, și exonerările prevăzute de lege (standardul „motive rezonabile să creadă”), pe de altă parte, inclusiv raportarea la libertatea de exprimare și interesul public.
Recomandări:
Alin. (3) trebuie rescris astfel încât să conecteze expres protecția dezvăluirii publice de criteriile din art. 15 al Directivei: raportarea publică este protejată dacă, în mod rezonabil, se constată lipsă de acțiune în termenele legale după raportarea internă/externă, dacă există pericol iminent sau prejudiciu ireversibil, ori dacă există risc serios de represalii sau mușamalizare sau imposibilitatea de a utiliza efectiv canalul extern.
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Art. III. – Legea nr. 165/2023 privind avertizorii de integritate
La articolul 21: alineatul unic devine alineatul (1) iar prima propoziție va avea următorul cuprins: ,,Este interzisă orice formă de răzbunare sau amenințare cu răzbunare, sau tentativă de răzbunare împotriva subiecților prevăzuți la art. 4 alin. (1) lit. a)-e), în special:”; se completează cu alineatul (2) cu următorul cuprins: „ (2) În cazul în care persoanele prevăzute la art. 4 alin. (1) lit. a)-e) suferă răzbunare ca urmare a avertizării de integritate (raportării) sau a dezvăluirii publice de încălcare a legii efectuate în condițiile prezentei legi, acestea au dreptul la repararea integrală a prejudiciului cauzat, în conformitate cu legislația.”.
Obiecții:
Textul privind interdicția răzbunării rămâne incomplet pe partea care contează cel mai mult în practică: probele. Fără o normă expresă care să instituie prezumția de răzbunare odată ce persoana dovedește raportarea conform legii și intervenirea ulterioară a unei măsuri prejudiciabile, avertizorul rămâne într-un impas probator. Entitățile pot „cosmetiza” ușor motivele măsurilor (disciplinare, reorganizări subite), iar litigiile se transformă în procese despre intenții greu de demonstrat, nu despre fapte. În plus, inconsecvența terminologică („încercare”, „tentativă de răzbunare”) amestecată cu formulări generale produce practică neuniformă și lasă loc interpretărilor divergente. Rezultatul este un cadru aparent protector, dar care nu livrează protecție efectivă atunci când avertizorul are cel mai mult nevoie de ea.
Recomandări:
Textul proiectului trebuie completat cu o normă expresă care să instituie prezumția de răzbunare: odată ce persoana dovedește o raportare conform legii și intervenirea ulterioară a unei măsuri prejudiciabile, se prezumă că măsura are caracter de răzbunare, iar sarcina probei se mută pe entitate pentru a demonstra temeiul aplicării acestor măsuri și lipsa legăturii acestor măsuri cu avertizarea de integritate. Este recomandabilă introducerea unui alineat dedicat, cu formulare clară, și corelarea lui cu procedura disciplinară și cu litigiile de muncă, pentru a evita dublarea probatoriului. În paralel, este necesară uniformizarea terminologică („tentativă”, nu „încercare”) și o trimitere la Codul contravenționale pentru a asigura coerența sancțiunilor.
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Conflictul normelor; Lacune de drept; Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Art. III. – Legea nr. 165/2023 privind avertizorii de integritate
,,Articolul 21/1. Măsuri de sprijin Autoritatea competentă sau, după caz, autoritatea de protecție, asigură subiecților prevăzuți la art. 4 alin. (1) lit. a)-e), următoarele măsuri de sprijin: a) consiliere și informații cuprinzătoare, independente și gratuite privind procedurile de raportare, drepturile și măsurile de protecție împotriva răzbunărilor, inclusiv măsurile reparatorii disponibile, precum și drepturile persoanei vizate în raportare; b) asistență efectivă în fața altor autorități relevante, în scopul protejării împotriva răzbunărilor, inclusiv, în cazurile prevăzute de legislația națională, prin acordarea statutului de avertizor de integritate; c) asistență juridică garantată de stat în cadrul procedurilor penale și civile, în condițiile Legii nr. 198/2007 cu privire la asistența juridică garantată de stat.”.
Obiecții:
Formula actuală dispersează responsabilitatea („autoritatea competentă sau, după caz, autoritatea de protecție”) și riscă să transforme accesul la sprijin într-o plimbare administrativă a avertizorilor. Fără un punct unic de contact, fără standard minim de conținut (consiliere juridică/psihologică, orientare profesională, ghidare procedurală) și fără termene clare, sprijinul devine aleatoriu, dependent de bunăvoința instituțiilor și inegal de la caz la caz. Avertizorii nu au nevoie de trimiteri de la o instituția la alta, dar au nevoie de o instituție sigură, predictibilă. În lipsa acestei clarități instituționale, mecanismul rămâne formal, iar descurajarea raportării se accentuează.
Recomandări:
Responsabilitatea pentru măsurile de sprijin trebuie concentrată într-un punct unic de contact – autoritatea de protecție – care recepționează cererile, le evaluează și le direcționează, după caz, către entitățile cu competențe în domeniu.
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Lacune de drept; Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Atribuţii paralele
Art. III. – Legea nr. 165/2023 privind avertizorii de integritate
Articolul 26 se completează cu alineatul (2/1) și (2/2) cu următorul cuprins: ,,(2/1) În cadrul procedurilor judiciare, inclusiv în ceea ce privește defăimarea, drepturile de autor, încălcarea secretului profesional, ale normelor privind protecția datelor cu caracter personal, ale secretului comercial sau în cadrul acțiunilor în despăgubire, nu poate fi atrasă răspunderea subiecților prevăzuți la art. 4 alin. (1) lit. a)-e), pentru divulgarea informațiilor, în măsura în care avertizarea de integritate (raportarea) a fost efectuată în conformitate cu prevederile prezentei legi. (2/2) Persoanele menționate la art. 4 alin. (1) lit. a)-e) au dreptul să invoce avertizarea integrității (raportarea) sau dezvăluirea publică de încălcare a legii ca temei pentru încetarea procedurilor judiciare, cu condiția să fi avut motive rezonabile să creadă că informațiile divulgate privesc o încălcare efectivă a legislației și că dezvăluirea de încălcare a legii era necesară pentru interesul public, în conformitate cu prevederile legii.”.
Obiecții:
Textul este util în principiu, dar insuficient calibrat la standardul „motive rezonabile să creadă” și insuficient corelat cu regulile dezvăluirii publice. Dacă această formulă nu e clară și aplicată consecvent, buna-credință se poate citi restrictiv, iar avertizorii ajung expuși la acțiuni cu caracter de intimidare (civile sau chiar penale), deși au acționat în interes public. În plus, fără o trimitere explicită la condițiile dezvăluirii publice și la protecția sursei, rămâne neclar când și cum avertizorul beneficiază de exonerare deplină. Ambiguitatea descurajează dezvăluirile și încurajează „tăcerea prudentă”, exact opusul scopului legii.
Recomandări:
Exonerările trebuie aliniate strict la standardul Directivei UE „motive rezonabile să creadă”, cu trimitere expresă la condițiile de divulgare publică și la protecția sursei. Este necesară o clarificare: atunci când avertizorul a acționat din motive rezonabile, în interes public și în limitele mecanismului (canale interne/extern sau divulgare publică în condițiile legii), acesta nu va răspunde civil, contravențional sau penal pentru obținerea ori divulgarea informațiilor.
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Conflictul normelor; Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Art. III. – Legea nr. 165/2023 privind avertizorii de integritate
„Articolul 28. Măsuri de protecție aplicabile altor subiecți decât avertizorii de integritate (1) Măsurile de protecție prevăzute de prezenta lege pentru avertizorii de integritate se aplică, în condițiile legii, și subiecților menționați la art. 4 alin. (1) lit. c)–e). (2) Normele privind protecția identității, stabilite de prezenta lege pentru avertizorii de integritate, se aplică în mod similar și subiecților prevăzuți la art. 4 alin. (1) lit. a), c)–e), precum și persoanelor vizate în dezvăluiri. (3) Identitatea subiecților prevăzuți la art. 4 alin. (1) lit. a), c)–e), precum și persoanelor vizate în dezvăluiri, este protejată pe tot parcursul desfășurării acțiunilor subsecvente dezvăluirii.”.
Obiecții:
Extinderea sferei protejate este binevenită în plan declarativ, dar fără conexiuni procedurale ferme cu confidențialitatea, termenele și algoritmul de soluționare, protecția riscă să rămână doar un titlu gol, fără conținut. Beneficiarii nominal pot fi „protejați” doar pe hârtie dacă nu devine limpede cum li se aplică confidențialitatea, ce termene se respectă pentru plângerile lor, cum se documentează măsurile și cine răspunde pentru omisiuni. În lipsa acestor legături explicite cu articolele de procedură și confidențialitate, extinderea rămâne incompletă și produce o practică fragmentată.
Recomandări:
Extinderea protecției către alte categorii trebuie reglementată procedural, nu doar declarată. În context trebuie făcute trimiteri exprese la regulile de confidențialitate și la termene, astfel încât și aceste persoane să beneficieze de același traseu previzibil.
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Lacune de drept; Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Art. III. – Legea nr. 165/2023 privind avertizorii de integritate
Articolul 29. Răspunderea pentru încălcarea prevederilor legale (1) Împiedicarea sau încercarea de a împiedica, prin orice mijloace, efectuarea unei dezvăluiri de încălcări a legii atrage răspunderea disciplinară sau contravențională. (2) Întreprinderea unor măsuri de răzbunare împotriva subiecților prevăzuți la art. 4 alin. (1) lit. b)-e) atrage răspunderea disciplinară, contravențională sau penală. (3) Neluarea măsurilor de asigurare a dezvăluirilor privind încălcări ale legii în cadrul entităților publice sau private, nerespectarea confidențialității a subiecților prevăzuți la art. 4 alin. (1) lit. a)-e) atrag răspunderea disciplinară sau contravențională. (4) Nerespectarea obligației de instituire a canalelor interne de raportare a încălcărilor legii și neasigurarea măsurilor de protecție prevăzute de prezenta lege atrage răspunderea contravențională. (5) Raportarea în cunoștință de cauză a unor informații false referitoare la încălcări ale legii atrage răspunderea contravențională
Obiecții:
Reglementarea este prea generală și nu delimitează clar sfera fiecărei categorii răspundere și nici raportul dintre ele. Fără trimiteri la textele contravenționale relevante (inclusiv la art. 314¹ din Codul contravențional) apare atât riscul dublării sancțiunilor pentru aceeași faptă, cât și riscul vidului sancționator în situații în care ar fi necesară o intervenție fermă. Această ambiguitate subminează proporționalitatea și previzibilitatea și lasă prea mult loc pentru discreție.
Recomandări:
Norma trebuie completată cu delimitări clare între răspunderea disciplinară și contravențională, precum și cu referințe directe la textele aplicabile (inclusiv art. 314¹ din Codul contravențional). De asemenea este necesară includerea unor criterii de individualizare, astfel încât aceeași faptă să nu fie sancționată în paralel.
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative; Confundarea /dublarea tipurilor de răspundere juridică pentru aceeaşi încălcare; Lipsa responsabilităţii clare pentru încălcarea prevederilor din proiect
Art. IV.
(1) Prezenta lege intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. (2) În termen de 3 luni de la data publicării prezentei legi, entitățile publice şi private vor aduce în concordanță actele sale interne cu prevederile prezentei legi.
Obiecții:
Termenul de trei luni pentru ajustarea actelor interne este nerealist pentru majoritatea entităților care cad sub incidența Legii 165/2023, care afară de înțelegerea deficitară a formulei actuale a legii, se confruntă și cu limitări evidente de resurse, instruiri și, nu în ultimul rând, obligațiile de protecție a datelor. Fără etapizare, fără un pachet comun de implementare (proceduri-model, instruiri standardizate) și fără corelarea intrării în vigoare a sancțiunilor cu existența regulilor subsecvente, rezultatul va fi conformarea formală, „pe hârtie”, și un mecanism care nu va funcționa în mod eficient. Astfel, atestăm un decalaj periculos între exigența legală și capacitatea efectivă a autorităților de a o susține în practică.
Recomandări:
Regula generală stabilită de art. 56 din Legea 100/2017 prevede că ”actele normative intră în vigoare peste o lună de la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova sau la data indicată în textul actului normativ, care nu poate fi anterioară datei publicării”. Chiar dacă autorii proiectului pot invoca alin. (3) al aceluiași articol că este vorba de o excepție pentru că se ”urmăreşte protecţia drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului, realizarea angajamentelor internaţionale ale Republicii Moldova, conformarea cadrului normativ hotărîrilor Curţii Constituţionale, eliminarea unor lacune din legislație sau contradicţii între actele normative ori dacă există alte circumstanţe obiective”, totuși termenele trebuie etapizate și legate de instrumente concrete de implementare, cum ar fi: proceduri-model, formulare standard și sesiuni de instruire. Totodată, intrarea în vigoare a normelor contravenționale ar trebui corelată cu existența cadrului secundar cu un decalaj rezonabil pentru acomodare.
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Lacune de drept; Norme irealizabile; Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative; Lipsa/insuficiența mecanismelor de control și supraveghere (ierarhic, intern, public)
