Raport de expertiză la proiectul Legii privind managementul situațiilor de criză

5. Structura notei de fundamentare

Structura notei de fundamentare corespunde structurii stabilite de Anexa nr. 1 de la Legea nr. 100/2017.

6. Suficienţa argumentării.

Proiectul nu este argumentat suficient.

Nota de fundamentare nu conține numele deputaților care au inițiat proiectul, dar nici informațiile privind autoritățile administrative care au fost consultate sau care au participat nemijlocit la elaborarea proiectului.

Autorul nu descrie cuprinzător situația actuală și problemele care impun intervenția, dar nici nu detaliază rezultatele activității de documentare – concluziile studiilor, rapoartelor, recomandărilor internaționale și altor materiale care au fost luate în considerare la elaborarea proiectului actului normativ. Sursele de informație trebuie să se prezinte în notele de subsol, cu reflectarea acestora, după caz, prin link sau hyperlink.

Nota de fundamentare nu oferă claritate suficientă în ceea ce privește obiectivele urmărite și rezultatele scontate. Acestea urmau a fi expuse în mod măsurabil, realist, cuantificat și fixat în timp.

La fel, generală și abstractă, este și analiza impactului de reglementare.

Nu se oferă o listă exhaustivă a actelor normative care urmează a fi modificate, dar nici o listă exhaustivă a actelor normative secundare care urmează a fi adoptate în vederea implementării legii din proiect.

Autorul nu explică suficient măsurile necesare pentru implementarea prevederilor proiectului actului normativ. Nu se descrie cum va fi organizată implementarea legii, inclusiv instituțiile implicate, responsabile de implementare și care contribuie la aceasta, precum și cele care asigură respectarea prevederilor și suport în implementare. Nu se menționează capacitățile de competență, materiale, umane și financiare ale principalelor instituții implicate în implementare. Nu se stabilește modalitatea și periodicitatea de măsurare a performanței actului normativ propus.

7. Compatibilitatea cu legislaţia Uniunii Europene şi alte standarde internaţionale.

Nota de fundamentare conține referințe la standarde internaționale, inclusiv UE. Însă, referințele sunt generale și nu justifică esența prevederilor promovate.

8. Fundamentarea financiară.

Implementarea proiectului presupune cheltuieli financiare esențiale. Acestea vor fi necesare, cel puțin, pentru înființarea și asigurarea funcționalității Centrului Național de Management al Crizelor. Însă, autorul eșuează în analiza impactului financiar și argumentarea costurilor estimative.

Urma să se descrie impactul financiar asupra bugetelor, cu indicarea costurilor necesare pentru punerea în aplicare a proiectului, reflectate pe bugete componente ale bugetului public național și pe ani bugetari, inclusiv a resurselor de la partenerii de dezvoltare, sau cu identificarea economiilor în cadrul bugetelor actuale care ar putea fi realocate în scopuri propuse și, după caz, cu prezentarea informațiilor privind veniturile generate/ratate în baza noilor reglementări.

9. Analiza impactului de reglementare.

Nota de fundamentare urma să conțină analiza impactului de reglementare.

11. Stabilirea şi promovarea unor interese / beneficii.

Proiectul conține prevederi care promovează, fără vreo justificare legitimă, interese/beneficii. Ne referim la prevederile ce țin de împuternicirile în domeniu ale Președintelui Republicii Moldova. Astfel, potrivit art. 35 din proiect, dacă criza este generată de o amenințare la adresa securității naționale sau dacă criza afectează stabilitatea internă, coordonarea și decizia strategică privind răspunsul integrat necesar pentru contracararea amenințării și lichidării consecințelor crizei revine Consiliului Suprem de Securitate și Președintelui Republicii Moldova. În același context sunt de menționat și prevederile din art. 39 alin. (2) din proiect, prin care se prevede că directorul general și directorul general adjunct al Centrului Național de Management al Crizelor sunt numiți și eliberați din funcție de către Prim-ministru, cu avizul obligatoriu al Președintelui Consiliului Suprem de Securitate. Amintim că, în virtutea art. 12 alin. (3)-(4) din Legea securității statului nr. 618/1995, Președintele Republicii Moldova este președinte al Consiliului Suprem de Securitate. Președintele Republicii Moldova aprobă componența numerică și nominală, atribuțiile și programul de lucru al Consiliului. Astfel, proiectul fortifică nejustificat rolul Președintelui Republicii Moldova în calitate de actor cheie în domenii, care, de fapt, în temeiul art. 4 din Legea nr. 136/2017 cu privire la Guvern, sunt domenii de activitate ale Guvernului.

Promovarea intereselor/beneficiilor nu se face cu respectarea interesului public

12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului.

Prevederile ce țin de împuternicirile în domeniu ale Președintelui Republicii Moldova, contrar interesului public, prejudiciază echilibrul între puteri.

13. Vulnerabilitatea proiectului din perspectiva drepturilor omului

Proiectul este vulnerabil din perspectiva respectării drepturilor omului. Cu titlu de exemplu poate servi conceptul stării de alertă. În sensul art. 3 din proiect, prin stare de alertă se înțelege un regim special de răspuns la o criză, cu caracter temporar, proporțional cu nivelul de gravitate manifestat sau prognozat al acesteia, care presupune împuternicirea autorităților centrale și locale să impună restricții și să emită dispoziții obligatorii cu privire la furnizarea serviciilor de interes public, libertatea de mișcare, combaterea dezinformării, drepturile de proprietate, inviolabilitatea domiciliului, libertatea activităților economice, drepturi la grevă și dreptul de a participa la adunări publice asupra cetățenilor, agenților economici, instituțiilor și autorităților publice centrale și locale sau oricărei alte entități, în scopul prevenirii și înlăturării pericolelor iminente la adresa vieții și sănătății persoanelor, a mediului înconjurător, a ordinii publice și securității naționale, a valorilor materiale și culturale importante ori a proprietății.

Definiția este atât de generală și confuză, încât sporește discreția autorităților în a o declara. Acest fapt va rezulta în restricții ce vor afecta drepturile și libertățile omului. De altfel, și prevederile care țin nemijlocit de starea de alertă, conținute în capitolul IV din proiect, nu sunt de o mai bună calitate.

Este de menționat că CtEDO a dezvoltat o vastă jurisprudență prin care a cristalizat criteriile ce pot justifica ingerința în exercitarea unor drepturi protejate. Aceste criterii sunt: ingerința este prevăzută de lege; ingerința urmărește un scop legitim; ingerința este necesară într-o societate democratică. Pentru a fi considerată „prevăzută de lege”, ingerința contestată trebuie să aibă o bază legală, legea în cauză urmând să fie accesibilă, clară și previzibilă, dar și să conțină măsuri de protecție contra acțiunilor arbitrare ale autorităților publice. Există suficiente cauze în care o lege necalitativă a constituit temei pentru constatarea încălcării CEDO.

Aceleași standarde se conțin și în Constituția Republicii Moldova. În conformitate cu art. 54 din Constituție, în Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile și libertățile fundamentale ale omului și cetățeanului. Exercițiul drepturilor și libertăților nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internațional și sunt necesare în interesele securității naționale, integrității teritoriale, bunăstării economice a țării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă și infracțiunilor, protejării drepturilor, libertăților și demnității altor persoane, împiedicării divulgării informațiilor confidențiale sau garantării autorității și imparțialității justiției. Restrângerea trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o și nu poate atinge existența dreptului sau a libertății.

Astfel, pentru ca restrângerea unor drepturi și libertăți să fie una justificabilă, aceasta trebuie: să fie prevăzută de lege; să corespundă normelor unanim recunoscute ale dreptului internațional; să fie necesară în interesele securității naționale, integrității teritoriale, bunăstării economice a țării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă și infracțiunilor, protejării drepturilor, libertăților și demnității altor persoane, împiedicării și divulgării informațiilor confidențiale sau garantării autorității și imparțialității justiției; să fie proporțională cu situația care a determinat-o; să nu atingă existența dreptului sau a libertății.

Atât timp cât proiectul este prea general și neclar, restricțiile aplicabile pe perioada stării de alertă rămân disproporționate situațiilor care le-au determinat. De altfel, și prevederile ce țin nemijlocit de aceste situații sunt defectuoase – potrivit art. 23 alin. (1) din proiect, starea de alertă se declară atunci când analiza factorilor de risc indică faptul că limitarea consecințelor crizei este imposibilă fără implementarea unor măsuri de management care implică restrângerea unor drepturi și libertăți individuale, precum și alocarea de resurse materiale și umane suplimentare celor disponibile în mod uzual.

Criteriul proporționalității este unul de nerespectat atât timp cât perioada totală pentru care poate fi declarată stare de alertă nu este stabilită exact. În conformitate cu art. 23 alin. (2)-(4) din proiect, starea de alertă poate fi declarată pentru o perioadă de până la 60 de zile și poate fi prelungită de către Guvern ori de câte ori analiza factorilor de risc indică necesitatea menținerii răspunsului amplificat pentru o perioadă de timp suplimentară, care nu poate fi mai mare de încă 60 de zile.

Mai grav, conceptul stării de alertă nu este întemeiat constituțional. Constituția Republicii Moldova operează cu conceptele stării de urgență, de asediu și de război (art. 66 lit. m), art. 72 alin. (3) lit. m), art. 85 alin. (4), art. 142 alin. (3)).

Și în partea ce ține de starea de urgență, proiectul este vulnerabil. În fapt, nu se răspunde necesităților de îmbunătățire a cadrului normativ în domeniu. Aceste necesități au fost identificate, în anul 2024, de către Avocatul Poporului în Raportul tematic „Evaluarea cadrului legal național privind reglementarea stării de urgență în Republica Moldova” (a se vedea raportul citat pe pagina web a Oficiului Avocatului Poporului).

14. Compatibilitatea proiectului cu prevederile cadrului normativ național

Pornind de la cele menționate mai sus, proiectul nu este compatibil cu cadrul normativ național.

Alte comentarii privind la proiect

Pornind de le cele constate în evaluarea proiectului, inițiativa legislativă nu poate fi susținută de principiu. Pentru acest motiv nu am analizat detaliat prevederile proiectului. Proiectul nu corespunde condițiilor minime de calitate, necesitând o rescriere în totalitate. Acest exercițiu ar depăși formatul expertizei realizate. Or, aceasta ar însemna să substituim autorul. Totuși, referitor la calitatea proiectului, reținem următoarele aspecte. Proiectul nu corespunde exigențelor tehnicii legislative în partea ce ține de structura actului normativ. În condițiile art. 46 alin. (1)-(2) din Legea nr. 100/2017, dispozițiile de conținut sunt reglementările în fond ale raporturilor sociale care formează obiectul actului normativ. Dispozițiile de conținut stabilesc: reguli; drepturi și obligații, precum și modul de realizare a acestora; consecințele juridice ale nerespectării regulilor, drepturilor și obligațiilor. În conformitate cu art. 47 alin. (1)-(2) din actul normativ citat, dispozițiile finale cuprind momentul intrării în vigoare și măsurile necesare punerii în aplicare a actului normativ. În dispozițiile finale se includ reglementările privind obligația autorităților responsabile de a executa actul normativ, de a întreprinde măsurile și de a realiza procedurile necesare executării. Astfel, prevederile din art. 47 (Monitorizarea), art. 48 (Consecințele încălcării dispozițiilor prezentei legi) și art. 49 (Alocații bugetare) țin de dispozițiile de conținut ale proiectului, fiind incorporate eronat în dispoziții finale și tranzitorii. Proiectul nu corespunde exigențelor tehnicii legislative în partea ce ține de conținutul actului normativ. În conformitate cu art. 51 alin. (1) și (5)-(6) din Legea nr. 100/2017, elementul structural de bază al legilor este articolul. Acesta trebuie să dețină caracter unitar și să conțină una sau mai multe norme cu raport direct între și subordonate uneia și aceleiași idei. Articolul poate fi divizat în alineate, constituite, de regulă, dintr-o singură propoziție sau frază, prin care se reglementează o dispoziție specifică ansamblului normelor articolului. Dacă dispoziția alineatului nu poate fi exprimată într-o singură propoziție sau frază, pot fi utilizate mai multe propoziții sau fraze. Alineatele sunt însemnate succesiv cu numere ordinare, exprimate prin cifre arabe, luate între paranteze rotunde. Alineatul poate fi divizat în litere, care trebuie să fie însemnate succesiv cu litere latine mici, urmate de o paranteză. Proiectul nu corespunde exigențelor tehnicii legislative în partea ce ține de limbajul, ortografia și punctuația actului normativ. În conformitate cu art. 54 alin. (1) lit. a)-b) și j) din Legea nr. 100/2017, conținutul proiectului trebuie să fie expus într-un limbaj simplu, clar și concis, pentru a se exclude orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale, de ortografie și de punctuație. Într-o frază trebuie să fie exprimată o singură idee. Verbele urmează să se utilizeze la timpul prezent. Proiectul nu corespunde exigențelor tehnicii legislative în partea ce ține de abrogarea actului normativ. În conformitate cu art. 65 alin. (1) din Legea nr. 100/2017, abrogarea este un procedeu tehnico-juridic de suprimare prin care sunt scoase din vigoare prevederile actului normativ ce nu mai corespund echilibrul dintre cerințele sociale de reglementare. La art. 50 din proiect, ar urma să se concretizeze elementele de conținut propuse spre abrogare.

Proiectul are drept scop stabilirea cadrului juridic integrat al managementului crizelor în Republica Moldova, modul de realizare și coordonare a măsurilor întreprinse de către autoritățile administrative publice centrale și locale, operatorii economici și organizațiile necomerciale pentru a asigura prevenirea, pregătirea, răspunsul și recuperarea în situații de criză, în beneficiul protejării populației, ordinii publice sau a altor domenii ale securității naționale.

Proiectul a fost inițiat de către un grup de deputați, deși promovarea acestuia ar fi preferabilă prin intermediul Guvernului. În activitatea de legiferare, subiecții cu drept de inițiativă legislativă ar trebui să respecte limitele competenței. Proiectul ține de domenii de activitate ale Guvernului.

În promovarea proiectului, au fost încălcate mai multe reguli menite să asigure respectarea transparenței în procesul decizional.

Proiectul nu este fundamentat. Nota de fundamentare nu conține numele deputaților care au inițiat proiectul, dar nici informațiile privind autoritățile administrative care au fost consultate sau care au participat nemijlocit la elaborarea proiectului. Autorul nu descrie cuprinzător situația actuală și problemele care impun intervenția, dar nici nu detaliază rezultatele activității de documentare – concluziile studiilor, rapoartelor, recomandărilor internaționale și altor materiale care au fost luate în considerare la elaborarea proiectului actului normativ.

Nota de fundamentare nu oferă claritate suficientă în ceea ce privește obiectivele urmărite și rezultatele scontate. Acestea urmau a fi expuse în mod măsurabil, realist, cuantificat și fixat în timp. La fel, generală și abstractă, este analiza impactului de reglementare. Nu se oferă o listă exhaustivă a actelor normative care urmează a fi modificate, dar nici o listă exhaustivă a actelor normative secundare care urmează a fi adoptate în vederea implementării legii din proiect.

Autorul nu explică suficient măsurile necesare pentru implementarea prevederilor proiectului actului normativ. Nu se descrie cum va fi organizată implementarea legii, inclusiv instituțiile implicate, responsabile de implementare și care contribuie la aceasta, precum și cele care asigură respectarea prevederilor și suport în implementare. Nu se menționează capacitățile de competență, materiale, umane și financiare ale principalelor instituții implicate în implementare. Nu se stabilește modalitatea și periodicitatea de măsurare a performanței actului normativ propus.

Deși proiectul necesită cheltuieli, autorul eșuează în analiza impactului financiar și argumentarea costurilor estimative. Urma să se descrie impactul financiar asupra bugetelor, cu indicarea costurilor necesare pentru punerea în aplicare a actelor normative, reflectate pe bugete componente ale bugetului public național și pe ani bugetari, inclusiv a resurselor de la partenerii de dezvoltare, sau cu identificarea economiilor în cadrul bugetelor actuale care ar putea fi realocate în scopuri propuse și, după caz, cu prezentarea informațiilor privind veniturile generate/ratate în baza noilor reglementări.

Proiectul conține prevederi care promovează, fără vreo justificare legitimă, interese/beneficii. Ne referim la prevederile ce țin de împuternicirile în domeniu ale Președintelui Republicii Moldova. Astfel, proiectul fortifică nejustificat rolul Președintelui Republicii Moldova în calitate de actor cheie în domenii, care, de fapt, în temeiul art. 4 din Legea cu privire la Guvern, sunt domenii de activitate ale Guvernului. În așa fel, prin proiect, se afectează echilibrul între puteri.

Proiectul este vulnerabil din perspectiva respectării drepturilor omului. Trebuie reiterat că CtEDO a dezvoltat o vastă jurisprudență prin care a cristalizat criteriile care pot justifica ingerința în exercitarea unor drepturi protejate. Există suficiente cauze în care o lege necalitativă a constituit temei pentru constatarea încălcării CEDO.

Atât timp cât proiectul este prea general și neclar, restricțiile aplicabile drepturilor omului rămân disproporționate situațiilor care le-au determinat. Criteriul proporționalității este unul de nerespectat, dacă perioada totală, pentru care pot fi aplicate restricții, nu este stabilită exact.

Mai grav, conceptul stării de alertă nu este întemeiat constituțional. Constituția Republicii Moldova operează cu conceptele stării de urgență, de asediu și de război.

În ceea ce privește starea de urgență, proiectul nu răspunde necesităților de îmbunătățire a cadrului normativ în domeniu, care au fost identificate de către Avocatul Poporului.

Pornind de le cele constate, inițiativa legislativă nu poate fi susținută de principiu, proiectul necorespunzând condițiilor minime de calitate.