III. EVALUAREA DE FOND
11. Stabilirea şi promovarea unor interese / beneficii.
Proiectul conține prevederi care promovează, fără vreo justificare legitimă, interese/beneficii. Ne referim la prevederile ce țin de împuternicirile Președintelui Republicii Moldova în domeniul securității naționale, precum și statutul Consiliului Suprem de Securitate. Prin acestea, se oferă Președintelui Republicii Moldova calitatea de actor cheie, actor lider în domeniu, fapt care va afecta echilibrul între puteri.
12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului.
Pornind de la cele menționate mai sus, promovarea proiectului ar putea genera, fără a respecta interesul public, prejudicii.
15. Analiza detaliată a prevederilor
Preambul
Având în vedere evolutiile mediului de securitate, obiectivul strategic al Republicii Moldova de consolidare a rezilienței naționale și necesitatea protejarii intereselor fundamentale ale statului și cetățenilor săi, Ținând cont de prevederile Constituției Republicii Moldova, precum și de tratatele și angajamentele internaționale asumate de statul Republica Moldova în domeniul securității naționale, Parlamentul adoptă prezenta lege organica.
Obiecții:
Preambulul este inoportun. În conformitate cu art. 43 din Legea nr. 100/2017, în preambulul actului normativ sunt prevăzute scopul și rațiunea adoptării actului normativ. Preambulul precedă clauza de adoptare și nu conține norme juridice și reguli de interpretare. De regulă, acesta însoțește un act normativ de importanță majoră pentru societate. În speță, scopul este stabilit prin art. 1 alin. (2) din proiect, nefiind necesară justificarea acestuia. În ceea ce privește cel de-al doilea alineat din preambul, prevederile sunt acoperite prin principiile activității de legiferare, statuate prin art. 3 din Legea nr. 100/2017.
Recomandări:
Excluderea prevederilor.
Elemente de coruptibilitate / vulnerabilitate:
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Art. 1 alin. (1) lit. d)
Prezenta lege reglementează securitatea națională a Republicii Moldova (în continuare - securitatea națională) și stabilește următoarele: (...) d) prevederile politicii de securitate națională și ale planificării strategice, care includ identificarea, prevenirea și gestionarea amenințărilor, riscurilor și vulnerabilităților; (...)
Obiecții:
Prevederi inoportune. În conformitate cu art. 24 din Legea nr. 100/2017, documentele de politici, fără a fi acte normative, sunt instrumente de decizie care abordează problemele existente într-un anumit domeniu, care definesc căile de soluționare a problemelor respective și descriu impactul așteptat asupra statului și societății. Tipurile și structura documentelor de politici, precum și modul de elaborare, aprobare, monitorizare a implementării și de evaluare a acestora se stabilesc de către Guvern. Documentele de politici publice, precum și regulile de elaborare, implementare, monitorizare și evaluare a acestora, sunt definite și stabilite de Regulamentul cu privire la planificarea strategică, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 386/2020. În temeiul pct. 13.14 din Regulament, domeniul apărării și securității este unul din domeniile de activitate ale Guvernului, care cade sub incidența prevederilor acestuia. Subsecvent, reținem obiecția pentru tot cuprinsul proiectului, în partea ce ține de normele de trimitere la articole din capitolul IV.
Recomandări:
Excluderea prevederilor. Subsecvent, reținem recomandarea pentru capitolul IV, dar și pentru tot cuprinsul proiectului, în partea ce ține de normele de trimitere la articole din capitolul IV.
Art. 1 alin. (1) lit. e)
Prezenta lege reglementează securitatea națională a Republicii Moldova (in continuare - securitatea națională) și stabilește următoarele: (...) e) protecția juridică și socială a personalului organelor securității statului, precum si (...)
Obiecții:
Prevederi inoportune. Proiectul nu conține norme care s-ar referi la protecția juridică și socială a personalului organelor securității statului. Proiectul nu necesită astfel de norme, acestea ținând de domeniul de reglementare a legislației speciale – a legilor care reglementează statutul organelor securității statului și al personalului acestor organe.
Recomandări:
Excluderea prevederilor.
Art. 1 alin. (1) lit. f)
Prezenta lege reglementează securitatea națională a Republicii Moldova (in continuare - securitatea națională) și stabilește următoarele: (...) f) masurile necesare pentru a asigura respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale omului și conformitatea cu principiile statului de drept și cu angajamentele internaționale asumate de Republica Moldova. (...)
Obiecții:
Prevederi inoportune. Proiectul nu conține norme speciale în sensul enunțat. Proiectul nu necesită astfel de norme, acestea ținând de activitatea propriu-zisă a organelor securității statului, activitate reglementată prin legi speciale.
Recomandări:
Excluderea prevederilor.
Art. 2
(1) Prezenta lege se aplică tuturor autorităților și instituțiilor responsabile de asigurarea securității naționale, precum și de prevenirea și contracararea amenințăilor, riscurilor și vulnerabilităților la adresa securității naționale, în domeniile și subdomeniile specifice activităților acestora, indiferent de forma de organizare, in conformitate cu competentele stabilite de actele normative.
Obiecții:
Prevederi care nu respectă exigențele tehnicii legislative în partea ce ține de limbajul actului normativ. În conformitate cu art. 54 din Legea nr. 100/2017, conținutul proiectului trebuie să fie expus într-un limbaj simplu, clar și concis. Noțiunea trebuie să fie redată prin termenul respectiv, evitându-se definiția acesteia. Trebuie să se evite tautologiile juridice. În speță, securitatea națională este asigurată, inclusiv, prin prevenirea și combaterea amenințărilor, riscurilor și vulnerabilităților la adresa securității naționale. Specificarea celor din urmă activități este nejustifcată. Totodată, în cazul în care autorul insistă asupra menținerii acestora, este necesară substituirea cuvântului „contracarare” cu cuvântul „combatere”. În așa fel, conceptele vor fi utilizate în spiritul practicilor naționale de legiferare. Cu titlu de exemplu, ne referim la: Legea nr. 241/2005 privind prevenirea și combaterea traficului de ființe umane; Legea nr. 45/2007 cu privire la prevenirea și combaterea violenței împotriva femeilor și a violenței în familie; Legea nr. 20/2009 privind prevenirea și combaterea criminalității informatice; Legea nr. 50/2012 privind prevenirea și comunicarea criminalității organizate; Legea nr. 120/2017 cu privire la prevenirea și combaterea terorismului; Legea nr. 308/2017 cu privire la prevenirea și combaterea spălării banilor și finanțării terorismului. Prin acțiuni de conracarare se înțelege totalitatea acțiunilor de prevenire și combatere a fenomenului infracțional. Acțiunile de prevenire sunt acțiuni specifice cu caracter permanent, întreprinse anticipat de către autoritățile abilitate prin lege, în scopul identificării și înlăturării riscurilor care generează fenomenul infracțional. La acțiuni de prevenire se atribuie acțiunile de informare și relații publice, instruire și educație, perfecționare a cadrului normativ, cooperare națională și internațională. Prin acțiuni de combatere înțelegem acțiuni ofensive, întreprinse de către autoritățile abilitate prin lege, în scopul descoperirii, documentării, urmăririi și curmării activităților infracționale. Reținem obiecția pentru tot textul proiectului, care abundă în termeni utilizați neuniform: „identificarea, prevenirea și gestionarea”, „prevenirea și contracararea”, „prevenirea și combaterea”, „prevenirea și gestionarea”, „prevenirea, combaterea și sancționarea”; „prevenirea, depistarea și contracararea”; „prevenirea, gestionarea și contracararea”; „identificarea și gestionarea”; „măsuri preventive și coercitive pentru combaterea”; „prevenirea, descurajarea și contracararea”.
Recomandări:
Excluderea prevederilor „precum și de prevenirea și contracararea amenințărilor, riscurilor și vulnerabilităților la adresa securității naționale,”. În cazul în care autorul insistă asupra menținerii acestora, substituirea cuvântului „contracararea” cu cuvântul „combaterea”. Uniformizarea terminologiei în tot cuprinsul proiectului, formula recomandabilă fiind „prevenirea și combaterea”.
Art. 2 alin. (2) lit. a)
(2) Prezenta lege se aplică: a) autorităților administrației publice centrale de specialitate, așa cum sunt definite in art. 2 din Legea nr. 98/2012 privind administrația publică centrală de specialitate;
Obiecții:
Legea nr. 98/2012, în art. 2, nu definește, ci enumeră autoritățile administrației publice centrale de specialitate.
Recomandări:
Substituirea cuvintelor „așa cum sunt definite” cu cuvântul „enumerate”.
Art. 2 alin. (2) lit. c)
(2) Prezenta lege se aplică: (...) c) autorităților administrației publice locale, în limitele competențelor prevăzute de legislație, în măsura în care prevederile prezentei legi nu contravin dispozițiilor legilor speciale care reglementează activitatea autorității respective; (...)
Obiecții:
Ultilizarea cuvintelor „în limitele competențelor prevăzute de legislație”, cu referire exclusivă la autoritățile administrației publice locale, ar induce concluzia eronată că legea se aplică, în cazul celorlalte entități specificate, fără a considera limitele competențelor prevăzute de lege. În fapt, se prezumă aplicarea legii, în privința tuturor entităților, în limitele prevăzute de lege.
Recomandări:
Excluderea cuvintelor „în limitele competențelor prevăzute de legislație”.
Art. 2 alin. (2) lit. d)
(2) Prezenta lege se aplică: (...) d) instituțiilor și organizațiilor publice și private care au atribuții, dețin resurse strategice sau fumizează servicii esențiale pentru securitatea națională; (...)
Obiecții:
Se utilizează termeni nedefiniți în proiect – „resurse strategice” și „servicii esențiale pentru securitatea națională”.
Recomandări:
Definirea termenilor „resurse strategice” și „servicii esențiale pentru securitatea națională”.
Art. 3
Potrivit textului proiectului
Obiecții:
Textul necesită o redactare suplimentară astfel încât noțiunile să fie clare și precise. Cu titlu de exemplu, rămâne confuz termenul „risc”, dacă acesta este definit ca „gradarea nivelului de expunere în funcție de combinația dintre probabilitate și impactul consecințelor manifestării unor amenințări, pericole, incidente, urgențe sau crize”. Definițiile trebuie redactate astfel încât să fie cât mai clară diferența dintre acestea. Ne referim, în special la noțiunile „amenințare”, „risc” și „pericol”. Pornind de la conținutul capitolului II din proiect, „securitatea statului”, „apărarea națională” și „ordine publică” sunt tratate ca componente ale „securității naționale”. Însă, această legătură nu se reflectă în definiția noțiunii „securitate națională”. Pornind de la statutul proiectului ca lege cadru, ar fi importantă definirea în proiect și reflectarea în definiția securității naționale a celor trei componente ale conceptului (securitatea de stat, apărarea națională și ordinea publică), de rând cu specificarea și definirea domeniilor securității naționale, care ar putea fi similară celor stabilite prin art. 16 alin. (5). Totodată, este necesară definirea altor noțiuni cu care se operează în proiect – „resurse strategice”, „servicii esențiale pentru securitatea națională”, „infrastructura critică”, „bunuri critice”, „servicii critice”, „informații critice”, „amenințări hibride”.
Recomandări:
Reconsiderarea prevederilor.
Art. 5
Potrivit textului proiectului
Obiecții:
În conformitate cu art. 45 din Legea nr. 100/2017, dispozițiile generale ale actului normativ sunt prevederile care: determină obiectul, scopul și domeniul de aplicare; orientează întreaga reglementare; explică termeni (noțiuni) și definesc concepte. În cazul actelor normative de importanță majoră și al celor cu un conținut specific, definițiile generale se expun, de regulă, sub forma de principii. În speță, locul prevederilor este nepotrivit. Principiile sistemului securității naționale ar trebui să facă parte din dispozițiile generale ale proiectului și să se cuprindă în capitolul I din proiect. Totodată, cu referire la lit. g) – menționăm că cuvintele „forme de corupție sau abuz de putere” nu corespund exigențelor tehnicii legislative în partea ce ține limbajul actelor normative. În conformitate cu art. 54 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 100/2017, terminologia utilizată trebuie să fie constantă, uniformă și să corespundă celei utilizate în alte acte normative. Legea integrității nr. 82/2017, în art. 3, statuează conceptul de manifestări de corupție, prin care se înțelege, inclusiv, abuzul de putere.
Recomandări:
Expunerea prevederilor din art. 5 în conținutul capitolului I, preferabil – după art. 3. La lit. g) – substituirea cuvintelor „forme de corupție sau abuz de putere” cu cuvintele „manifestări de corupție”.
Art. 7 alin. (8)
(8) În situații de criză, precum și în alte situații de urgență prevăzute de legislație, sectorul de securitate, în limitele competențelor legale, poate actiona și în scopuri altele decât cele prevăzute de cadrul normativ privind domeniile apărării naționale, ordinii publice și securității statului, cum ar fi: (...)
Obiecții:
Sintagma „cum ar fi” se utilizează pentru a exemplifica anumite scopuri, lăsând să se înțeleagă că acestea pot fi și altele decât enunțate în art. 7 alin. (8). În acest sens, normele sunt inacceptabile. Discrețiile excesive ale entităților publice, într-un domeniu atât de sensibil, sunt cu potențial sporit de coruptibilitate și vulnerabilitate din perspectiva respectării drepturilor omului. Reținem obiecțiile și pentru alin. (9) și (10) din art. 7.
Recomandări:
Examinarea oportunității prevederilor.
Art. 7 alin. (9)
(11) Sectorul de securitate informează periodic Parlamentul și organele abilitate despre măsurile întreprinse și rezultatele obținute în vederea creșterii eficienței și transparenței în activitate, facilitând exercitarea controlului civil democratic și consolidarea încrederii publice în autoritățile statului.
Obiecții:
Prevederile au un caracter atât de general, încât își pierd utilitate normativă. Prevederile trebuie concretizate prin norme speciale care ar reglementa formatul, periodicitatea, condițiile de formă și de conținut, dar și consecințele procedurilor de raportare.
Recomandări:
Concretizarea prevederilor.
Art. 9 alin. (2)
(2) Forțele destinate apărării naționale sunt constituite din Forțele Armate, grupurile și unitățile armate ale instituțiilor subordonate Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Justiției, Ministerul Finanțelor, Serviciului de Informații și Securitate al Republicii Moldova, Serviciului de Protecție și Pază de Stat, Centrului Național Anticorupție, din formațiunile de apărare teritorială si din alte formațiuni armate, constituite in conformitate cu actele normative.
Obiecții:
Prevederi irealizabile – nu este clar ce se înțelege prin „unități armate”. Însă, dacă tratăm termenul în accepțiunea generală, entitățile enumerate, altele decât Forțele Armate, nu dispun de grupuri și unități armate.
Recomandări:
Reconsiderarea prevederilor.
Art. 11 alin. (4)
(4) Centrul Național de Gestionare a Crizelor este parte integranta a sistemului securității naționale, având rolul de autoritate națională responsabila de coordonarea interinstituțională a proceselor de anticipare, prevenire, pregătire, răspuns și recuperare în situații de criza.
Obiecții:
Prevederi irealizabile atât timp cât statutul entității nu este reglementat. Reținem obiecția pentru tot cuprinsul proiectului în partea ce ține de Centru.
Recomandări:
Examinarea oportunității prevederilor. Reținem recomandarea pentru tor cuprinsul proiectului în partea ce ține de Centru.
Art. 12
Potrivit textului proiectului
Obiecții:
Prevederile specifică împuternicirile Președintelui Republicii Moldova în domeniul securității naționale, depășind limitele prevăzute de Constituția Republicii Moldova. În corespundere cu art. 77 alin. (2) din Constituția Republicii Moldova, Președintele Republicii Moldova reprezintă statul și este garantul suveranității, independenței naționale, al unității și integrității teritoriale a țării. Constituția statuează atribuțiile Președintelui Republicii Moldova în domeniul politicii externe (art. 86) și al apărării (art. 87), precum și alte atribuții (art. 88). Potrivit art art. 87 alin. (4) din Constituție, Președintele Republicii Moldova poate lua și alte măsuri pentru asigurarea securității naționale și a ordinii publice, în limitele și în condițiile legii. Însă, în opinia noastră, pornind de la locul prevederilor citate în textul Constituției, acestea țin, în exclusivitate, de domeniul apărării, în calitatea Președintelui Republicii Moldova de comandant suprem al forțelor armate.
Recomandări:
Reconsiderarea prevederilor.
Art. 13
Potrivit textului proiectului
Obiecții:
Prevederile specifică împuternicirile Parlamentului în domeniul securității naționale, omițând mai multe împuterniciri delegate Parlamentului prin art. 66 din Constituție.
Recomandări:
Conformarea prevederilor cu art. 66 din Constituție.
Art. 14
Potrivit textului proiectului
Obiecții:
Prevederile specifică împuternicirile Guvernului în domeniul securității naționale, fără a asigura compatibilitatea acestora cu legislația specială. În corespundere cu 4 lit. k) din Legea nr. 136/2017 cu privire la Guvern, securitatea națională este domeniu de activitate a Guvernului. Astfel, în acest domeniu, Guvernul este îndreptățit să-și exercite, în deplină măsură, funcțiile, atribuțiile și împuternicirile, prevăzute de art. 5-7 din Legea nr. 136/2017.
Recomandări:
Reconsiderarea prevederilor.
Art. 15
Potrivit textului proiectului
Obiecții:
Prevederile specifică statutul Consiliului Suprem de Securitate. Normele sunt nepotrivite și ar putea prejudicia echilibrul între puteri. În primul rând, este de remarcat că Consiliul ar fi mai eficient în subordinea Guvernului, pornind de la faptul că securitatea națională este domeniul de activitate a Guvernului, dar și de la faptul că Guvernul este singura autoritate care dispune de resurse, inclusiv, profesioniști, care ar asigura o mai bună coordonare a domeniului. În al doilea rând, egalarea puterii deciziilor Consiliului cu puterea unui act administrativ cu caracter obligatoriu ar determina existența unui organ de coordonare paralel Guvernului. Situația va degrada în funcții, atribuții și împuterniciri paralele, acestea fiind, de la sine elemente de coruptibilitate și vulnerabilitate din perspectiva respectării drepturilor omului. Deciziile Consiliului ar trebui să aibă, în exclusivitate, caracter de recomandare. Sunt inacceptabile și inaplicabile prevederile prin care, în fapt, se obligă Parlamentul, Președintele Republicii Moldova și Prim-ministru să adopte, aprobe sau să emită acte normative în aplicarea deciziilor Consiliului. Subsecvent, reținem inacceptabilitatea propunerii, conținute în articolul I din Anexa de la proiect, de a incrimina penal neexecutarea sau obstrucționarea deciziilor Consiliului. În al treilea rând, întreaga componență a Consiliului ar trebui prescrisă de lege. Evident, în componența acestuia ar trebui să fie incluse doar persoane care, în virtutea funcțiilor deținute, au fost supuse verificării în condițiile Legii nr. 271/2008 privind verificarea titularilor și a candidaților la funcții publice, precum și au obținut acces la informațiile atribuite la secret de stat în condițiile Legii nr. 245/2008 cu privire la secretul de stat. În al patrulea rând, prin lege, ar trebui prevăzute, expres și exhaustiv, funcțiile, atribuțiile și împuternicirile Consiliului. În final, este de reținut că, în alin. (15), se utilizează abrevierea „CSS”, deși, în alin. (1), s-a stabilit că, cu referință la Consiliul Suprem de Securitatea, se va utiliza cea de „Consiliul”.
Recomandări:
Reconsiderarea prevederilor. Recomandarea se reține și în privința articolului I din Anexa de la proiect.
Art. 25-28
Potrivit textului proiectului
Obiecții:
Prevederile se referă la aspectele generale ce țin de controlul civil democratic și aspectele speciale ce țin de controlul exercitat de Președintele Republicii Moldova, Parlament și Guvern. Prevederile sunt confuze atât timp cât Președintele Republicii Moldova, Parlamentul și Guvernul fac parte, în virtutea art. 12-14, din autoritățile cu atribuții de conducere în domeniul securității naționale, astfel făcând parte, în virtutea noțiunii din art. 3, din sectorul securității.
Recomandări:
Reconsiderarea prevederilor.
Articolul II din Anexa de la proiect
Potrivit textului proiectului
Obiecții:
Se propune modificarea art. 3 pct. 2) lit. a) din Legea nr. 136/2023 privind Serviciul de Informații și Securitate al Republicii Moldova prin enumerarea faptelor, în „identificarea, prevenirea și contracararea” cărora intervine Serviciul. Pornind de la propunerea de la articolul III din anexa de la proiect, care prevede modificarea art. 10 pct. 1) din Legea nr. 179/2023 privind activitatea contrainformativă și activitatea informativă externă, aceste fapte vor deveni temeiuri pentru desfășurarea măsurilor contrainformative. Măsurile contrainformative au potențial sporit de ingerință asupra drepturilor omului. Pentru acest motiv, aceste fapte trebuie specificate clar și precis. Formularea prevederilor cu utilizarea termenilor nedefiniți („apariția amenințărilor hibride la adresa statului” sau „influențarea proceselor electorale”) sau cu trimiteri la prevederi inexistente („activitățile menționate la lit. a)-q)”) reprezintă riscuri sporite din perspectiva respectării drepturilor omului.
Recomandări:
Reconsiderarea prevederilor.
