
RAPORT DE EXPERTIZĂ
la proiectul
de lege pentru modificarea unor acte normative (compensarea cheltuielilor de transport tur-retur sau, după caz, de închiriere a spațiului locativ)
Înregistrat cu nr. 342
din: 20/11/2024
I. EVALUAREA GENERALĂ
1. Autor al actului normativ este Guvernul, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei
2. Categoria actului normativ propus este Lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi Legii 100/2017 privind actele normative.
3. Scopul promovării proiectului
Conform prevederilor proiectului de lege și notei informative, scopul acestuia este de a reglementa dreptul judecătorilor și procurorilor la anumite garanții sociale, în special compensarea lunară a cheltuielilor de transport tur-retur sau, după caz, a costurilor de închiriere a spațiului locativ. Obiectivul general al inițiativei este asigurarea unei funcționări eficiente a sistemului judecătoresc și al procuraturii. Printre obiectivele specifice se numără: creșterea atractivității funcțiilor vacante de judecător și procuror în localitățile mai îndepărtate de centrele municipale, prevenirea blocajelor în activitatea instanțelor de judecată și a procuraturilor cauzate de deficitul de personal din anumite raioane și îmbunătățirea eficienței generale a acestor instituții
4. Respectarea transparenței decizionale
În etapa de elaborare și examinare a proiectului de lege de către autorul nemijlocit și Guvern, documentul a fost publicat pentru consultare, supus unui proces de consultare publică și avizat de alte autorități publice relevante. De asemenea, sinteza recomandărilor primite în cadrul acestor consultări a fost făcută publică. Astfel, au fost respectate toate etapele esențiale pentru asigurarea transparenței procesului decizional, inclusiv termenele legale pentru plasarea și consultarea proiectului.
La nivel de Parlament, proiectul de lege este disponibil pe pagina web, garantând accesul părților interesate pentru a formula și expedia sugestii sau observații în legătură cu conținutul acestuia. Inițiativa legislativă nu a fost încă examinată în ședința plenară a Parlamentului. Nu există informații disponibile cu privire la organizarea unor consultări publice de către comisia parlamentară responsabilă înainte de examinarea proiectului și nici nu este publicată o sinteză a recomandărilor pe web în cazul in care comisia a organizat astfel de consultări publice.
II. FUNDAMENTAREA PROIECTULUI
5. Structura notei informative
Din analiza efectuată, constatăm că nota de fundamentare respectă structura prevăzută de Legea nr.100/2017 și include toate secțiunile prevăzute de aceasta.
6. Suficienţa argumentării.
Argumentele prezentate de autor în nota de fundamentare susțin necesitatea elaborării proiectului, iar conținutul acestuia este, în mare parte, aliniat cu scopurile enunțate în nota informativă. Cu toate acestea, anumite aspecte nu beneficiază de o justificare clară în nota de fundamentare, iar alte elemente relevante au fost omise, ceea ce poate afecta atingerea obiectivelor propuse prin proiectul de lege.
7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale.
Proiectul nu urmărește armonizarea legislației naționale cu cea a Uniunii Europene. Totuși, nota de fundamentare include o analiză a bunelor practici din statele europene referitoare la compensarea cheltuielilor de transport și chirie pentru magistrați, oferind astfel o bază solidă pentru justificarea reglementărilor propuse.
8. Fundamentarea economico-financiară.
Proiectul de lege și nota de fundamentare nu demonstrează în mod clar sustenabilitatea financiară a măsurilor propuse, ceea ce ridică semne de întrebare privind conformitatea acestuia cu prevederile Legii finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale. Lipsa unei analize detaliate privind impactul bugetar poate afecta implementarea practică a reglementărilor și poate genera riscuri pentru echilibrul bugetar.
III. EVALUAREA DE FOND
11. Stabilirea şi promovarea unor interese / beneficii.
Analiza proiectului de lege și scopul declarat în nota de fundamentare evidențiază că acesta urmărește promovarea intereselor legitime ale judecătorilor și procurorilor. Potrivit autorului, aceste interese sunt justificate prin necesitatea asigurării unor garanții sociale pentru aceste categorii profesionale. În acest sens, proiectul propune compensarea lunară a cheltuielilor de transport tur-retur sau, după caz, a costurilor de închiriere a spațiului locativ, având în vedere situația actuală în care mulți dintre aceștia sunt obligați să facă naveta zilnică între locul de domiciliu și locul de muncă, parcurgând zeci sau chiar sute de kilometri. Acordarea acestor compensări este justificată și prin existența unor reglementări similare aplicabile altor categorii de persoane, precum deputații, angajații Serviciului Vamal, ofițerii de informații și securitate, etc. Totodată, este important ca astfel de reglementări să fie extinse și la alte categorii de angajați din serviciul public, inclusiv din administrația publică centrală și locală, instituțiile din domeniul educației, sănătate, alte domenii pentru a asigura un tratament echitabil.
Promovarea intereselor/beneficiilor se face cu respectarea interesului public
12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului.
Promovarea proiectului de lege vizează exclusiv judecătorii și procurorii, oferindu-le compensații lunare pentru cheltuielile de transport sau chirie. Această măsură poate genera percepția unei inegalități între categoriile profesionale din sectorul public, deoarece alte categorii de angajați, precum cei din administrația publică centrală și locală, funcționarii publici, cadrele didactice sau personalul medical, se confruntă cu provocări similare legate de navetă sau costuri de chirie, dar nu beneficiază de compensații similare. Excluderea acestora poate fi interpretată drept un tratament discriminatoriu, mai ales în contextul reglementărilor existente în alte domenii, care nu prevăd astfel de garanții sociale pentru categorii cu contribuții semnificative la funcționarea societății. În acest sens, proiectul riscă să afecteze percepția de echitate în sistemul public și între profesii.
Proiectul nu include, de asemenea, garanții și beneficii similare pentru asistenți și grefieri, deși aceștia sunt, la rîndul lor, afectați de reorganizarea hărții instanțelor de judecată și sunt nevoiți să se deplaseze pentru a ajunge la locul de muncă. Dat fiind că aceștia beneficiază de salarii considerabil mai mici decît judecătorii, povara financiară asociată deplasării sau închirierii unui spațiu locativ este semnificativ mai mare pentru ei. În plus, obiectivele declarate ale proiectului – sporirea eficienței sistemului judecătoresc și al procuraturii, ocuparea funcțiilor vacante din localitățile mai îndepărtate și evitarea blocajelor în activitatea instanțelor și procuraturilor – nu pot fi realizate pe deplin fără asigurarea unor garanții sociale similare și pentru personalul auxiliar, care joacă un rol esențial în buna funcționare a acestor instituții.
Autorii proiectului argumentează că aceste compensații sunt necesare pentru a atrage și reține judecători și procurori în localitățile îndepărtate de centrele municipale. Acest obiectiv este legitim, avînd în vedere importanța funcționării eficiente a sistemului judecătoresc și al procuraturii pentru statul de drept și pentru accesul cetățenilor la justiție. De asemenea, dificultatea de a ocupa posturile vacante în anumite raioane justifică aplicarea unor măsuri speciale pentru aceste categorii. Cu toate acestea, justificarea devine mai puțin convingătoare dacă astfel de compensații sunt acordate doar judecătorilor și procurorilor, fără a lua în considerare situații similare din alte profesii publice.
Pentru a evita riscul unei inechități sistemice și pentru a asigura respectarea principiului echității, se recomandă fie extinderea acestor măsuri la alte categorii de angajați din sectorul public, fie prezentarea unor explicații clare în nota de fundamentare care să argumenteze de ce prioritizarea judecătorilor și procurorilor este absolut necesară în acest context.
13. Vulnerabilitatea proiectului din perspectiva drepturilor omului
Conform standardelor drepturilor omului, statul este obligat să asigure egalitatea în fața legii și să prevină discriminarea, inclusiv între categorii profesionale. Proiectul de lege favorizează exclusiv judecătorii și procurorii, acordîndu-le compensații pentru transport și chirie, fără a prevedea măsuri similare pentru alte categorii de angajați publici care se confruntă cu provocări comparabile. Această abordare poate fi percepută ca o încălcare a principiului egalității, consfințit în articolul 16 din Constituția Republicii Moldova, care garantează egalitatea tuturor cetățenilor în fața legii, și în tratatele internaționale privind drepturile omului, cum ar fi articolul 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului (CEDO). Proiectul devine vulnerabil în acest sens, în absența unei justificări clare și proporționale privind prioritatea acordată acestor categorii.
Convențiile internaționale și cadrul normativ național consacră dreptul tuturor persoanelor la condiții echitabile și favorabile de muncă. Proiectul de lege contribuie la asigurarea acestui drept pentru judecători și procurori, dar creează un dezechilibru față de alte categorii profesionale din sectorul public care nu beneficiază de măsuri similare. Această omisiune poate fi interpretată ca o încălcare indirectă a dreptului la condiții echitabile de muncă pentru alte categorii de angajați, cum ar fi cadrele didactice, personalul medical sau funcționarii publici, care sunt excluși de la astfel de beneficii.
14. Compatibilitatea proiectului cu prevederile cadrului normativ național
În esență, prevederile proiectului sunt conforme cu Constituția și cadrul normativ național, nefiind identificate conflicte directe de norme sau contradicții cu alte dispoziții legale în vigoare. Totuși, analiza proiectului prin prisma observațiilor prezentate în acest raport de expertiză evidențiază o posibilă aparență de discriminare și inechitate în raport cu alte categorii profesionale din sectorul public.
Această situație rezultă din faptul că beneficiile propuse – compensarea cheltuielilor de transport și chirie – sunt acordate exclusiv judecătorilor și procurorilor, fără a include alte categorii de angajați din sectorul public care se confruntă cu provocări similare, cum ar fi personalul auxiliar al instanțelor (asistenți și grefieri), funcționarii publici din administrația publică centrală și locală, cadrele didactice sau personalul medical.
În consecință, deși scopul proiectului este legitim și măsurile propuse sunt justificate în contextul asigurării eficienței sistemului judecătoresc și al procuraturii, lipsa unei abordări incluzive poate ridica semne de întrebare cu privire la conformitatea deplină a acestuia cu principiile egalității și nediscriminării consfințite de articolul 16 din Constituția Republicii Moldova.
Astfel, proiectul poate fi considerat doar parțial conform Constituției și cadrului normativ național, fiind necesară ajustarea acestuia pentru a evita riscul unor interpretări ce contravin principiului echității și egalității de tratament.
15. Analiza detaliată a prevederilor
IV. CONCLUZII
Proiectul de lege are un scop legitim, vizînd reglementarea dreptului judecătorilor și procurorilor la anumite garanții sociale, în special compensarea lunară a cheltuielilor de transport sau chirie. Obiectivele generale ale inițiativei sunt relevante și bine fundamentate, urmărind sporirea eficienței sistemului judecătoresc și al procuraturii, atragerea și reținerea personalului în localități mai îndepărtate și prevenirea blocajelor cauzate de deficitul de personal.
Totuși, proiectul prezintă mai multe probleme în forma sa actuală, care necesită o analiză detaliată din partea Parlamentului pentru a adopta decizii bine fundamentate și echitabile.
Excluderea altor categorii de angajați publici, cum ar fi personalul auxiliar al instanțelor, angajații din administrația publică, cadrele didactice sau personalul medical, creează o percepție de inechitate, contravenind principiului egalității, garantat de articolul 16 din Constituția Republicii Moldova. În acest sens este necesară o abordare mai cuprinzătoare, care să includă și alte categorii de angajați aflați în situații similare, pentru a evita riscul unei discriminări indirecte.
Reglementarea separată a procedurilor de către Consiliul Superior al Magistraturii și Consiliul Superior al riscă să genereze discrepanțe și inechități între judecători și procurori, deși ambele categorii sunt vizate de aceleași situații reglementate. Pentru a garanta aplicarea echitabilă și uniformă a măsurilor compensatorii, este esențial ca metodologia și procedurile să fie standardizate și reglementate printr-o hotărâre a Guvernului, în conformitate cu practicile din alte domenii.
Pragul minim stabilit de 20 km pentru a beneficia de compensații nu este susținut de o analiză obiectivă și nu reflectă realitățile mobilității judecătorilor și procurorilor. Această distanță minimă, relativ mică, riscă să fie percepută ca inechitabilă, mai ales în raport cu alte categorii de funcționari publici aflați în situații comparabile, dar care nu beneficiază de astfel de măsuri compensatorii. Este esențial ca acest criteriu să fie reevaluat și fundamentat pentru a evita astfel de percepții de inechitate.
Ca remarcă generală notăm, că proiectul de lege trebuie să asigure conformitatea cu prevederile legale privind alocarea resurselor bugetare, demonstrând, prin nota de fundamentare, că măsurile propuse sunt sustenabile financiar și respectă principiile responsabilității bugetar-fiscale.
Proiectul prevede intrarea în vigoare la data publicării, dar implementarea efectivă este condiționată de adoptarea actelor normative subsecvente de către Guvern și alte autorități. Această discrepanță temporală contravine principiului previzibilității legii și poate genera confuzii și întârzieri. Intrarea în vigoare trebuie corelată cu termenul necesar pentru adoptarea metodologiei și procedurilor de aplicare, pentru a asigura implementarea practică imediată.
În concluzie, deși proiectul urmărește obiective importante și legitime, acesta prezintă lacune semnificative care îi afectează conformitatea cu principiile egalității, echității și previzibilității normelor juridice. Considerăm necesară o revizuire a textului proiectului, în conformitate cu comentariile și recomandările formulate în prezentul raport de expertiză, pentru a asigura aplicabilitatea efectivă a măsurilor propuse. De asemenea, se impune o abordare mai cuprinzătoare, susținută de o analiză aprofundată, care să extindă prevederile și asupra altor categorii de angajați din sectorul public aflați în situații similare. Aceasta ar asigura un tratament egal și uniform, în deplină concordanță cu principiile constituționale și standardele internaționale aplicabile.