Raport de expertiză la proiectul de lege pentru modificarea unor acte normative (privind actualizarea cadrului normativ aferent managementului resurselor umane)

Tipul actului vizat de proiect:

Înregistrat cu nr.

Domeniul:

din:

1. Autor al actului normativ este Guvernul , autor nemijlocit - Cancelaria de Stat

2. Categoria actului normativ propus: Lege organică , ceea ce corespunde/nu corespunde art.72 din Constituţie şi Legii 100/2017 privind actele normative.

Proiectul este promovat în calitate de lege organică, categorie de lege care corespunde exigențelor art. 72 din Constituție şi Legii 100/2017 privind actele normative.

Expertul nu are obiecţii la categoria actului

3. Scopul promovării proiectului

Potrivit Notei informative, proiectul de act normativ este elaborat în vederea „actualizării cadrului normativ aferent managementului resurselor umane” întru realizarea priorităților Guvernului în acest domeniu prin integrarea abordărilor moderne în sistemul național privind managementul funcției publice și a funcționarilor publici, bazate pe standardele europene și experiența țărilor membre ale Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OECD). Modificările propuse au fost elaborate urmare a examinării recomandărilor prezentate Guvernului ce se regăsesc în raportul SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management) prezentat la 24 octombrie 2023.

Autorul menționează că оdată cu aprobarea proiectului de lege, să fie atinse prioritățile Guvernului, și anume:
• Integrarea abordărilor moderne în sistemul național privind managementul funcției publice și al funcționarilor publici, bazate pe standardele europene și experiența țărilor OECD;
• Digitalizarea proceselor operaționale aferente managementului funcției publice;
• Sporirea calității managementului de nivel superior;
• Dezvoltarea sistemului de accedere și evoluție în carieră a funcționarilor publici, inclusiv crearea rezervei de resurse umane în administrația publică și profesionalizarea funcționarilor publici în contextul realizării optime a sarcinilor în procesul aderării țării noastre la Uniunea Europeană.

Proiectul legii prevede modificarea următoarelor acte normative:
• Legea nr. 317/1994 cu privire Ia Curtea Constituțională;
• Legea nr. 599/1999 pentru aprobarea Codului navigației maritime comerciale al Republicii Moldova;
• Codul muncii al Republicii Moldova nr.154/2003;
• Legea nr. 158/2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public;
• Legea nr. 80/2010 cu privire la statutul personalului din cabinetul persoanelor cu funcții de demnitate publică;
• Legea nr. 199/2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică;
• Legea nr. 155/2011 pentru aprobarea Clasificatorului unic al funcțiilor publice;
• Legea nr. 98/2012 privind administrația publică centrală de specialitate;
• Codul transporturilor rutiere nr.150/2014;
• Codul aerian al Republicii Moldova nr. 301/2017;
• Legea nr. 270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar;
• Legea nr.213/2021 cu privire la investigarea accidentelor și incidentelor în transporturi;
• Codul transportului feroviar nr.19/2022;
• Legea nr. 123/2023 cu privire la stagiile plătite în serviciul public;
• Legea bugetului de stat pentru anul 2024, nr. 418/2023.

4. Respectarea transparenței decizionale

În vederea asigurării transparenței în procesul decizional, proiectul supus expertizei a fost plasat pentru consultare publică pe pagina web oficială a Cancelariei de Stat, pe portalul guvernamental www.particip.gov.md, precum și pe pagina web a Parlamentului, fiind asigurat accesul părților interesate la proiect pentru a putea prezenta/expedia recomandări asupra acestuia. Autorul a asigurat informarea publicului referitor la inițierea elaborării prezentului proiect.

Totodată, observăm, în ultima perioadă, tendința autorilor de acte normative de a confunda consultarea publică a actelor normative cu transparența decizională.

Astfel, ținem să menționăm că potrivit art.21 alin.(1) lit. e) și lit. f) din Legea nr.100/2017, proiectul de lege urmează a fi supus consultării publice și avizării de către autoritățile a căror competență are tangență directă sau indirectă cu obiectul de reglementare a proiectului actului normativ [...] și întocmirea sintezei obiecțiilor şi propunerilor autorităților publice şi, după caz, a sintezei recomandărilor reprezentanților societății civile. În acest sens, atenționăm asupra obligativității respectării art.11, art.12 și art.13 din Legea nr.239/2008 privind transparența în procesul decizional, care stabilesc expres ”Consultarea cetățenilor, asociațiilor, altor părți interesate se asigură de către autoritatea publică responsabilă de elaborarea proiectului de decizie prin următoarele modalități: dezbateri publice, audieri publice, sondaj de opinie ș.a. [...] Anunțul referitor la desfășurarea ședinței publice va fi plasat pe pagina web oficială a autorității publice, va fi expediat prin intermediul poștei electronice părților interesate, va fi afișat la sediul autorității publice într-un spațiu accesibil publicului şi/sau va fi difuzat în mass-media centrală sau locală, după caz, conținând data, ora şi locul desfășurării ședinței publice, precum şi ordinea de zi a acesteia. Anunțul referitor la desfășurarea ședinței publice se face public cu cel puțin 3 zile lucrătoare înainte de data desfășurării ședinței. [...] Motivul pentru care nu se consideră necesară organizarea consultărilor publice se aduce la cunoștința publicului prin plasare pe pagina web oficială a autorității publice responsabile de elaborarea proiectului de decizie.”

Etapele transparenței procesului decizional nu au fost respectate

Termenele de plasare și consultare a proiectului nu au fost respectate

Sinteza recomandărilor pe pagina web a autorului nu a fost plasata

5. Structura notei informative

Nota informativă respectă structura prevăzută de anexa Legii nr. 100/2017 și include secțiunile prevăzute de aceasta.

Nota informativă corespunde structurii

6. Suficienţa argumentării.

În conformitate cu art.30 al Legii nr.100/2017 cu privire la actele normative, proiectele de acte normative sunt însoțite de nota informativă care cuprinde:
a) denumirea sau numele autorului și, după caz, a participanților la elaborarea proiectului actului normativ;
b) condițiile ce au impus elaborarea proiectului actului normativ și finalitățile urmărite;
c) descrierea gradului de compatibilitate, pentru proiectele care au ca scop armonizarea legislației naționale cu legislația Uniunii Europene;
d) principalele prevederi ale proiectului și evidențierea elementelor noi;
f) modul de încorporare a actului în cadrul normativ în vigoare”.

Argumentele invocate de autor în nota informativă justifică necesitatea elaborării proiectului, fiind întrunite cerințele art.30 al Legii nr.100/2017 cu privire la actele normative. Textul proiectului corespunde scopului anunțat în nota informativă și se constată lipsa elementelor de coruptibilitate în acest sens.

Argumentarea e suficientă

7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale.

Proiectul prezintă relevanță direct - Directiva 2003/88/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 4 noiembrie 2003 privind anumite aspecte ale organizării timpului de lucru.

Nota / proiectul conţine referinţe la acquis-ul comunitar

Nota / proiectul nu conţine referinţe la alte standarde internaţionale relevante

8. Fundamentarea economico-financiară.

Art.30 lit. e) al Legii nr.100/2017 cu privire la actele normative, prevede expres că nota informativă trebuie să conțină „e) fundamentarea economico-financiară".

Potrivit notei informative: „Realizarea prezentului proiect de lege necesită cheltuieli din contul bugetului de stat:

1.Costurile estimative legate de transformarea funcției publice de conducere de conducător al autorității administrative din subordinea ministerului în funcție de demnitate publică constituie aproximativ 4 milioane MDL/anual (aproximativ 40 persoane, de la clasa de salarizare 110, coeficientul 9.77, cu valoarea de referință 2100 la clasa de salarizare 120, coeficientul 12.04, cu valoarea de referință 3000 lei).

2. Costurile estimative legate de transformarea funcției publice de conducere de adjunct al conducătorului autorității administrative din subordinea ministerului în funcție de conducere de nivel superior constituie aproximativ 4 milioane 500 mii MDL/anual (aproximativ 56 persoane, de la clasa de salarizare 110, coeficientul 8.98, la clasa de salarizare 116, coeficientul 11.07, cu valoarea de referință 2100 și aproximativ alte 24 de persoane, de la clasa de salarizare 110, coeficientul 8,98, la clasa de salarizare 116, coeficientul 11,07 la valoarea de referință 2500 lei).

3. În scopul oferirii asistenței în exercitarea activității, pentru instituirea cabinetului secretarului general al Aparatului Președintelui Republicii Moldova, secretarului general al Parlamentului Republicii Moldova, secretarului general al Guvernului, președintelui Curții Constituționale, sunt necesare cheltuieli financiare din contul bugetului de stat în sumă aproximativ de 128 mii lei/lunar sau 1 536 000 lei/anual. Subdiviziunea instituită va avea statut de „Serviciu” cu două unități de personal, dintre care un ,,șef al cabinetului” și un „consilier”. Respectiv, pentru cabinetul secretarului general al Aparatului Președintelui Republicii Moldova sunt necesare cheltuieli financiare aproximativ de 28 mii lei lunar; cabinetului secretarului general al Parlamentului Republicii Moldova - aproximativ de 28 mii lei lunar, cabinetul secretarului general al Guvernului - aproximativ 44 de mii lei lunar; cabinetul președintelui Curții Constituționale - aproximativ de 28 mii lei lunar.

4. Instrumentele de planificare și asigurare cu personal vor fi digitalizate și incorporate în sistemul/sub-sistemul informațional privind managementul funcției publice și al funcționarilor publici. Programul de formare specializată pentru ocuparea unei funcții de conducere de nivel superior va fi finanțat prin Planul de dezvoltare profesională a personalului din cadrul autorităților publice (comanda de stat) începând cu anul 2025, unde se vor prevedea resurse suplimentare pentru Institutul de Administrație Publică, în medie pentru 2 grupuri de participanți de până la 50 de persoane cu un extra buget de până la 300 mii lei/anual.

5.Totodată, în scopul responsabilizării și motivării mentorilor care ghidează activitatea stagiarilor în programul de stagiu plătit în serviciul public, se va achita о indemnizație lunară impozabilă, care va fi planificată de autoritățile-gazdă anual în bugetul autorității publice în funcție de numărul de stagiari planificați. Indemnizația lunară, în cuantumul stabilit prin Legea bugetului, se va acorda mentorului indiferent de numărul de stagiari și se va calcula în funcție de timpul efectiv lucrat în calitate de mentor. Costul maxim estimat pentru achitarea indemnizației pentru anul 2024 va constitui 1 920 000 lei (reieșind din suma de 1600 lunar care include costurile de achitarea a contribuțiilor de asigurări sociale de stat), după cum urmează:
- 1 440 000 lei pentru achitarea indemnizației pentru maxim 150 mentori pentru 6 luni (primul tur din anul 2024);
- 480 000 lei pentru achitarea pentru maxim 150 mentori pentru 2 luni (turul II din anul 2024).”

Considerăm că instituirea unor cabinete secretariale pentru funcțiile precum secretarul general al Aparatului Președintelui Republicii Moldova, secretarul general al Parlamentului Republicii Moldova, secretarul general al Guvernului și președintele Curții Constituționale este nejustificată și va genera cheltuieli financiare semnificative, care vor fi suportate din bugetul de stat. Suma estimată de 128 mii lei lunar sau 1 536 000 lei anual reprezintă o povară financiară considerabilă, mai ales în contextul în care resursele bugetare sunt limitate și necesită o gestionare eficientă.

Înființarea acestor cabinete secretariale va duce la creșterea inutilă a numărului de angajați în sectorul bugetar, ceea ce poate fi considerat un exces de personal în sectorul public. Aceasta poate afecta eficiența și eficacitatea administrației publice, generând un consum suplimentar de resurse fără să aducă o valoare semnificativă adăugată.

Înainte de instituirea acestor cabinete secretariale, ar trebui să se evalueze în mod riguros alternativele disponibile pentru îndeplinirea acelorași funcții. Aceasta ar putea include restructurarea sau reorganizarea existentă a personalului și a structurilor administrative pentru a eficientiza procesele și a reduce cheltuielile.

Este important să se demonstreze că instituirea acestor cabinete secretariale va aduce beneficii semnificative în funcționarea instituțiilor respective și în servirea intereselor publice. Dacă nu există o justificare clară și convingătoare a necesității acestor cabinete, atunci ar trebui să se reconsidere instituirea lor în scopul economisirii de resurse și optimizării administrației publice.

Implementarea proiectului nu presupune cheltuieli financiare

Nota informativă nu conține fundamentarea economico-financiară

9. Analiza impactului de reglementare.

Dosarul proiectului nu conține analiza impactului de reglementare.

Analiza impactului de reglementare a unui proiect de lege cu impact bugetar este esențială și permite autorităților publice să evalueze în mod transparent și responsabil consecințele financiare ale proiectului de lege asupra bugetului. Acest lucru asigură că deciziile luate sunt bine fundamentate și că există o înțelegere clară a costurilor și beneficiilor propunerii legislative.

Analiza impactului de reglementare a proiectului nu este necesară

Analiza impactului de reglementare a proiectului nu este suficient argumentată/documentată

10. Analiza ex-ante.

Dosarul proiectului nu conține analiza ex-ante.

Alineatul (2) al art. 25 al Legii 100/2017 prevede expres că ”În cazul unui proiect care prevede reglementări cu impact asupra bugetului şi/sau care prevede reorganizări şi reforme structurale ori instituționale, în calitate de studiu de cercetare se realizează analiza inițiativei de elaborare a actului normativ, conform metodologiei de analiză ex ante aprobate de către Guvern. Dosarul proiectului nu conține analiza ex-ante.

Analiza ex-ante a proiectului nu este necesară

Analiza ex-ante a proiectului nu este suficient argumentată/documentată

11. Stabilirea şi promovarea unor interese / beneficii.

Reieșind din argumentele expuse de autor în nota informativă, proiectul promovează interesul public privind îmbunătățirea managementului funcției publice. Însă, în formula propusă referitoare la instituirea mecanismului de descurajare a acumulării concediilor de odihnă anuale, proiectul riscă să aducă atingere dreptului constituțional la concediu de odihnă, având astfel un impact negativ asupra dreptului angajatului la acest concediu, care este un element indispensabil al dreptului său la muncă și, în consecință, afectează buna funcționare a autorității în cazul în care există funcții vacante persistente și fluctuație de personal etc.

Dreptul la concediu de odihnă anual este unul dintre drepturile fundamentale prevăzut la art.43 alin. (2) din Constituția Republicii Moldova, care statuează că „Salariații au dreptul la protecția muncii. Măsurile de protecție privesc securitatea și igiena muncii, regimul de muncă al femeilor și al tinerilor, instituirea unui salariu minim pe economie, repaosul săptămânal, concediul de odihnă plătit, prestarea muncii în condiții grele, precum și alte situații specifice."

Proiectul promovează interese, beneficii

Promovarea intereselor/beneficiilor nu se face cu respectarea interesului public

12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului.

Reieșind din argumentele expuse de autori în nota informativă, proiectul promovează interesul public privind îmbunătățirea managementului funcției publice.
Subliniem că, proiectul riscă să aducă atingere dreptului constituțional la concediu de odihnă anual, având un impact negativ asupra dreptului angajatului la acest concediu, care este un element indispensabil al dreptului său la muncă etc.

Nota informativă nu cuprinde о analiză corespunzătoare referitor la evaluarea tuturor deficiențelor și identificarea soluțiilor clare sub toate aspectele, privind impactul modificărilor propuse de proiect, în special, dacă modificările propuse nu vor atinge dreptul la concediul de odihnă anual.

Nu sunt prezentate informații, argumente suficiente referitor la mijloacele financiare necesare în bugetul de stat. Nu este clar dacă va fi necesară alocarea de resurse financiare suplimentare, urmare a trecerii/transformării funcției publice de conducere de conducător al autorității administrative din subordinea ministerului în funcție de demnitate publică și a funcției publice de conducere de adjunct al conducătorului autorității administrative din subordinea ministerului în funcție de conducere de nivel superior precum și pentru instituirea cabinetului secretarului general al Aparatului Președintelui Republicii Moldova, secretarului general al Parlamentului Republicii Moldova, secretarului general al Guvernului, președintelui Curții Constituționale.

La aplicare, proiectul va aduce prejudicii

Prejudicierea intereselor/beneficiilor nu se face cu respectarea interesului public

13. Vulnerabilitatea proiectului din perspectiva drepturilor omului

Analiza prevederilor proiectului din perspectiva drepturilor omului arată că acesta riscă să aducă atingere drepturilor fundamentale ale omului consacrate de Constituția Republicii Moldova - dreptul la concediu de odihnă anual.

Dreptul la concediu de odihnă anual este unul din drepturile fundamentale prevăzut la art.43 alin. (2) din Constituția Republicii Moldova, care statuează că „Salariații au dreptul la protecția muncii. Măsurile de protecție privesc securitatea și igiena muncii, regimul de muncă al femeilor și al tinerilor, instituirea unui salariu minim pe economie, repaosul săptămânal, concediul de odihnă plătit, prestarea muncii în condiții grele, precum și alte situații specifice."

În același timp, conform art.112 alin.(2) din Codul muncii „Dreptul la concediu de odihnă anual nu poate fi obiectul vreunei cesiuni, renunțări sau limitări. Orice înțelegere prin care se renunță, total sau parțial, la acest drept este nulă." Dreptul la concediu de odihnă este о garanție adresată salariatului. Potrivit prevederilor legale, dreptul la concediu de odihnă nu poate forma obiectul vreunei cesiuni, renunțări sau limitări, iar orice înțelegere prin care se renunță este lovita de nulitate. Ca urmare, prevederile proiectului riscă să aducă atingere dreptului la concediu de odihnă anual.

Totodată, schimbarea statutului angajatului din „funcționar public” în „persoană cu funcție de demnitate publică” poate afecta siguranța raporturilor juridice de muncă întrucât condițiile de angajare și destituire sunt diferite. Funcționarii publici beneficiază de o anumită stabilitate în funcție, în conformitate cu Legea nr 158/2008, care reglementează proceduri specifice pentru recrutare, promovare, suspendare sau concediere, în scopul de a-i proteja împotriva deciziilor arbitrare și abuzive ale angajatorului iar schimbarea statutului lor în „persoane cu funcții de demnitate publică” ar putea afecta această stabilitate, ceea ce ar putea duce la incertitudine și insecuritate în ceea ce privește locul de muncă și cariera lor și ar putea face angajații mai vulnerabili la abuzuri din partea autorităților. Acest fapt ar putea genera litigii și dispute juridice între angajați și angajatori și ar putea afecta încrederea în sistemul juridic și în instituțiile statului.

Proiectul nu respectă drepturile/libertăţile

14. Compatibilitatea proiectului cu prevederile cadrului normativ național

Proiectul de lege urmează a fi corelat cu prevederile actelor normative în vigoare, care se afla în conexiune.

Din punct de vedere al exigențelor de tehnică legislativă, instituite prin Legea nr.100/2017, semnalăm că prin acest proiect de lege se operează modificări substanțiale la Legea nr.158/2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, astfel că pentru a facilita citirea și înțelegerea textului normativ al acesteia, recomandăm introducerea în cuprinsul prezentului proiect de lege a unui articol distinct, care să dispună expres republicarea Legii nr.158/2008, precum și a termenului în care urmează să aibă loc republicarea, astfel cum prevede art.70 din Legea nr.100/2017. Or, republicarea este o operațiune subsecventă intrării în vigoare a actului modificator, situație care face imposibilă publicarea concomitentă a actului modificator cu textul actului modificat în forma republicată. Totodată precizăm, că operațiunea de renumerotare a textelor normative ale unui act normativ - ale articolelor, alineatelor și a celelalte structuri ale actului normativ respectiv, este de esența republicării.

Proiectul nu este compatibil cadrului normativ naţional

15. Analiza detaliată a prevederilor

Urmare a examinării inițiativei legislative, constatăm că conținutul proiectului urmează a fi revăzut, pentru a corespunde unui document de politică publică și pentru a exclude orice contradicție, neclaritate și confuzie juridică.

Considerăm necesară consultarea publică, a proiectului de lege, care este obligatorie în conformitate cu prevederile Legii nr.100/2017, or acesta:
• instituie prevederi discriminatorii, exprimate prin aplicarea unei abordări diferite față de funcționarii publici;
• se evidențiază riscul interpretării normelor într-un mod arbitrar, abuziv și discreționar de către subiecții cointeresați și implicați în executarea ulterioară a legii;
• conține prevederi excesive și abuzive în cazul stabilirii mecanismului de descurajare a acumulării concediilor de odihnă anuale nefolosite, având un impact negativ asupra dreptului angajatului la odihnă, care este un element indispensabil al dreptului său la muncă și, în consecință, afectează buna funcționare a autoritarii în cazul în care există funcții vacante persistente și fluctuate de personal etc. Reiterăm, conform prevederilor art.112 alin.(2) din Codul muncii „Dreptul la concediu de odihna anual nu poate fi obiectul vreunei cesiuni, renunțări sau limitări. Orice înțelegere prin care se renunță, total sau parțial, la acest drept este nulă ”.
• instituirea unor cabinete secretariale pentru funcțiile precum secretarul general al Aparatului Președintelui Republicii Moldova, secretarul general al Parlamentului Republicii Moldova, secretarul general al Guvernului și președintele Curții Constituționale este nejustificată și va genera cheltuieli financiare semnificative, care vor fi suportate din bugetul de stat. În situația existenței unui buget auster, crearea unor subdiviziuni în cadrul autorităților publice, fără a preciza disponibilitatea mijloacelor financiare necesare în bugetul de stat, reglementările propuse nu vor avea finalitatea scontată a scopului propus de proiect.

În această ordine de idei, ținem să atenționăm asupra obligativității respectării prevederilor Constituției Republicii Moldova care statuează că ”Cetățenii Republicii Moldova beneficiază de drepturile şi de libertățile consacrate prin Constituție şi prin alte legi şi au obligațiile prevăzute de acestea (art.15). Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului (art.16). În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertățile fundamentale ale omului şi cetățeanului. Exercițiul drepturilor şi libertăților nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internațional şi sânt necesare în interesele securității naționale, integrității teritoriale, bunăstării economice a țării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracțiunilor, protejării drepturilor, libertăților şi demnității altor persoane, împiedicării divulgării informațiilor confidențiale sau garantării autorității şi imparțialității justiției. Restrângerea trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o şi nu poate atinge existența dreptului sau a libertății (art.54).”